CCG主任王辉耀：中国将成为下一个全球人才汇聚中心

毫无疑问，中国将成为下一个全球人才的汇聚中心。我将向大家分享在中国国际人才流动的相关情况以及中国移民政策在吸引人才方面的最新举措。

杨靖旼：从移民治理角度思考《中华人民共和国外国人永久居留管理条例（征求意见稿）》

李庆：如何理解中国国际人才引进的法制化需求 ——关于出台外国人永久居留管理条例的思考

吴菲怡：从绿卡管理实践看永居留条例立法必要性

作者 | 吴菲怡 全球化智库（CCG）移民研究中心 近日，《中华人民共和国外国人永久居留管理条例（征求意见稿）》（后简称“征询意见稿”）的发布引起了海内外社会公众的广泛热议，事实上，中国对于永久居留制度的实践探索早已开展，“绿卡”并不是此次永居条例的产物。早在1985年《外国人出境入境管理法》第九条就提出外国人来华定居，应当持有定居签证。而在次年的《外国人出境入境管理法实施细则》中则对此进行了细化，明确了定居签证的类别及申请程序。2004年，《外国人在中国永久居留审批管理办法》则进一步细分了移民类别，并明确了每类移民申请的条件、程序以及丧失永久居留资格的情形，并规定符合条件的外国人将获得《外国人永久居留证》，并在华期限不受限制。这标志着中国“绿卡”制度的正式实施。2012年9月，中共中央组织部等25个部门以人社部发〔2012〕53号印发《外国人在中国永久居留享有相关待遇的办法》，进一步明确了永久居留的待遇。但后续关于永居的规定大多都属于政策性文件。此后，在2013年的《中华人民共和国出境入境管理法》（后简称“出境入境管理法”）第四章的第二节四十七条有明确规定“对中国经济社会发展作出突出贡献或者符合其他在中国境内永久居留条件的外国人，经本人申请和公安部批准，取得永久居留资格。”但这一规定比较模糊，解释空间相对较大。随着中国不断融入世界，国际交往日益密切，来华的国际移民日渐增多，加之党的十九大报告明确提出“聚天下英才而用之”，对于国际人才引进的政策创新不断推进，包括北京中关村、上海自贸区等地的出入境创新实践均在原有法律规定内对在华永久居留条件进行进一步的精细化探索，且引才卓有成效（包括引进数位诺贝尔奖获得者、欧洲科学院院士等）。此次的征询意见稿，正是在总结前期政策探索试点的经验基础上，形成更加规范、明确的专门化法律条款，对原有上位法（即“出境入境管理法”）进行细化，真正将永久居留管理纳入法制化、有序化的管理中来。基于此，撇除政策文本内容来说，笔者认为永居立法本身并无不可，且可以视作是中国移民法制化治理中迈出的重要一步，尤为必要。放眼全球，无论是美国、加拿大、澳大利亚这类传统移民国家，还是日本、德国、丹麦等非传统移民国家，对于本国国际移民的治理均对应设有法律框架，并依法进行管理实践的规范与引导，而永久居留作为其内嵌的重要内容更是成为争夺全球国际人才的重要借力点。如澳大利亚和加拿大为了有侧重引进本国发展所需的人才，围绕永久居留权设置了精细化的积分评估制度，并通过法律条款对各项内容进行明确，增强其的合法性与可操作性。日本则通过《扩大引进外国人材法案》以及修订《出入境管理及难民认定法》(《入管法》)，在这些法案均对永久居留管理在法律上做出了明确的规定。而德国则在2012年以立法形式将旨在吸引技术人才的欧盟蓝卡纳入《居留法》中。由于目前，我国尚没有出台移民法，因而在原有法律框架下，就国际移民治理中的特定环境出台下位法进行规范是十分必要的尝试，这也有益于为基层治理单位提供法律框架的指导，有助于移民治理实践的稳步发展与推进。当然，永居立法本身并无不妥并不代表其条例文本内容毫无缺陷。恰恰相反，就目前征询意见稿的内容来看，还有诸多有待细化改进之处，相信这也是本次征询意见的初衷，即广泛听取公众的意见，对条例进一步修订完善。从条例的框架看，与世界各国（包括移民国家和非移民国家）的移民法律条文框架大体相同，即大致明确了永居申请的条件、待遇以及后续的管理，并无不妥。但就具体条款而言，还存表述模糊，实践可裁量空间较大的地方。如争议颇多的第十七条（一）外国籍配偶婚后已在中国境内与配偶共同居住生活五年，且每年实际居留累计不少于九个月的条款中，并没有明确如何裁定共同居住生活五年，且并没有对通过假结婚获取绿卡的行为风险进行合理防控。再如，对于十五条中不低于所在地城镇在岗职工平均工资三到六倍的条款中仍存在跨区申请的风险，即在北京的达不到标准的外国或可以将关系挂靠在偏远地区用人单位，以降低申请门槛。可以看出，尽管目前永居条例意见征询稿的引才倾向明确，但部分条款存在的漏洞风险仍有待通过进一步完善修订，以确保条例引才功能初衷的实现。根据对其他国家移民法的观察，加之我国属于欧陆法系，法律条文的内容具有一定的抽象性、概括性、精确性和整体性，因而建议具体条款的细化可出台配套实施细则进行系统化的说明，包括对于教育背景的认定、外籍人所在地资的认定以及婚姻存续状态的认定等。同时对于国家发展所需的人才，建议建立市场评估机制，应加大力度引进，做到“疑人不用，用人不疑”。如今早已经不是“车马很远，书信很慢”的年代，在全球化浪潮的席卷下，没有国家能成为“孤岛”，今日中国的发展是不能也是无法与世界分裂，频繁的国际交往必然会带来国际移民的合理流动，因而也自然会产生对于国际移民的治理需求。当前全面依法治国的大环境下，通过制定专门化的条例加强对于国际移民的法治化管理，十分必要。而作为国民的我们也应在分享全球发展所带来的红利的同时理应更有自信，更开放的迎接其带来的挑战。在法制透明化的路上，希望能够放下情绪，理性看待，合理发声，提出建设性对策，共同推进我国移民的治理水平的提升，助力塑造中国开放包容的国际形象。

董庆前：开放的中国，需要更多全球人才的参与——评《中华人民共和国外国人永久居留管理条例（征求意见稿）》

作者 | 董庆前  中国社会科学院人口与劳动经济所   　　2月27号，司法部就《中华人民共和国外国人永久居留管理条例（征求意见稿）》征求意见，在该条例的第一条指出“为了进一步扩大对外开放，规范外国人在中国境内永久居留管理，保障取得永久居留资格外国人（以下称永久居留外国人）的合法权益，依据《中华人民共和国出境入境管理法》，制定本条例”，可见，该条例的目的十分明确，“扩大对外开放”、“规范”外国人在华居留管理并 “保障”其合法权益。这与目前我国的各项政策方针的精神和理念是契合的。 首先该条例是“为了进一步扩大对外开放”，2018年4月10日，习近平总书记在博鳌亚洲论坛2018年年会开幕式上的主旨演讲的讲到，“研判世界发展大势，经济全球化是不可逆转的时代潮流。……我要明确告诉大家，中国开放的大门不会关闭，只会越开越大！”， 在2019年22日在会见2019年“创新经济论坛”外方代表时他也提到，“改革开放40年使我们获得了自信，这是中国的必由之路。这条路我们会一直走下去，越是有阻力，越是有人为设置的障碍，我们越要迎难而上，进一步扩大开放”。在该条例中提到对于具有高素质、高技能、国内急需以及在中国拥有“纳税记录和信用记录良好”的人员，允许他们申请永久居留，保障他们合法的权益，与“进一步扩大开放”的理念是一致的，也是中国人“四个自信”的体现。在当今的全球化发展的时代，人员流动是必然的，中国作为世界最大的发展中国家，全球第二大GDP国家，具有世界1/5的人口，不积极参与全球人员、货物、资本和信息等交流是不可能的。对外开放是我国目前经济社会取得经济社会取得巨大成就的重要推动力，也是未来中国发展壮大、与世界各国共同推进世界进步的重要保障。 其次，该条例的第二个目的是规范外国人在中国境内永久居留管理，这也是目前社会关注的问题，在该条例的具体内容中提到“在中国境内的永久居留外国人应当遵守中国法律，不得危害中国国家安全、损害社会公共利益、破坏社会公共秩序”，在这里回应了社会关注的外国人在国内的“超国民待遇”、“社会治理”不规范等问题，为未来各部门、各级执法和管理单位规范此类问题给予了宏观指导，同时，该条例也及时呼应了十九届四中全会审议通过的《中共中央关于坚持和完善中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定》的精神。外国人在中国境内的永久居留的规范，是我国推进国家治理体系和治理能力现代化的重要组成部分。该条例从宏观上构建了我国对外籍人在从事经济社会文化以及各类商务文化交流的制度化、法制化理念和思维，对于释放我国制度功能，提升社会治理效能和水平具有推动作用。 第三、在第十二条、第十三、十四和十五条所涉及的外籍人在华申请永久居留资格的规定，从申请的标准和条件来看，要么是“杰出成就”、“国家急需”，要么是“纳税记录和信用记录良好” 等等，这些条件的设置，为外籍人员在国内取得永久居留资格设置了基本条件和门槛，相对以往的政策来看，更符合国内外人才引进的基本范式和条件，同时很多标准其可操作性也比较强。相信符合这些标准的外籍人士在华从事创新创业工作，对于提升我国扩大人才队伍规模、提升人才整体素质具有积极效应，能够提升我国在国际人才竞争中的优势，为国家经济建设、科技创新等带来更多的智力支持。 同时，我们也看到，在该政策的征求意见中，出现了部分社会群体的担忧和疑虑，从反映的声音来看，外界担心的是未来细节的执行操作和落地实施。这些并不意外，也不是坏事，目前国内对于许多政策引起担忧，甚至带来社会问题，并不是政策本身的问题，更多的是执行落地的问题、是政策的透明度的问题。目前该政策的正处于征求意见阶段，通过听取各方的意见和声音，开展社会互动，更有利于后期政策的执行，也为政策的宣传以及增加政策的透明度，创造更加有利的条件。 因为反对而反对，因为支持而支持，不是思维的范式，更不是行为的动力，中华民族历来都是开放、包容、兼收并蓄的民族，在21世纪全球化的时代，我们更应该拥有这样的时代胸襟。从全世界来看，我国目前在海外约有6500多万的华侨华人，他们一直是传播中华文化、讲述中国故事的主体，他们长期居住在海外，让世界更多的国家和民族，认识了我们这个伟大的民族，为增进中外交流，推进中国的发展做出了贡献。同样，今天，开放的中国也需要更多“杰出成就”、“国家急需”、“纳税记录和信用记录良好的”的外籍人士，参与中国建设，感受中华文化，体验中国故事，并通过他们的声音，把中华民族优秀的文化、中国的故事传递出去。