多极化 | 2025年慕尼黑安全会议报告
前言
60多年前，慕尼黑安全会议早期，世界由两大阵营的对立所主导。这使得本会议的前身“国际防务大会”的议程集中于威慑与防御。尽管地缘政治对抗重新回到了欧洲，并成为慕尼黑安全会议的议题，但显然，几乎所有其他方面都发生了变化。
今天，我们生活在一个不同的世界里。撇开全球大势、孤立地讨论欧洲安全问题已经没有意义，我们也不能在不考虑其他重要发展——从技术进步、经济关系的变化到全球变暖——的情况下谈论“硬”安全问题，这些因素都在影响更广泛的安全定义。或许最重要的是，今天有比以往任何时候更多的行动者，远不仅仅是两大超级大国，在国际秩序中扮演着重要角色。自从我担任慕尼黑安全会议主席以来，确保慕尼黑的讨论能够反映这一新兴世界，一直是我的优先任务之一，我也邀请了来自更多国家的嘉宾来分享他们的观点。
尽管世界或许还未真正实现多极化（也许永远无法实现），正如今年的《慕尼黑安全报告》所指出，我们已经生活在一个由“多极化”塑造的世界中。多极化不仅描述了全球力量向更多行动者转移的趋势，也揭示了国际和国内层面上极化现象的加剧。本报告通过聚焦一些常被视为（潜在）“极点”的国家，展示了关于未来秩序的不同观点——这些观点不仅存在于关键行动者之间，也体现在这些行动者内部。
正如世界各地许多人所希望的那样，一个多极化的世界可能变得更加公平、更具正义感，甚至可能更加和平。但它也可能逆转进步，助长不平等，损害人权，限制全球问题的解决，甚至使战争变得更可能。在一个行动者增多、极化加剧的世界中保持共识，需要我们每个人重新承诺遵守《联合国宪章》和《世界人权宣言》中所有人都共同认可的规则。一个多极化的世界不应成为一个每个极点都为所欲为，或者国际和国内法治都遭到破坏的世界。
一如既往，我感谢各方合作伙伴为本报告提供的分析、数据和图表。希望您在阅读过程中能有所启发！
此致，
克里斯托夫·霍伊斯根（Christoph Heusgen）大使
慕尼黑安全会议主席
执行摘要
在外交政策辩论中，世界正变得越来越“多极化”已成为一个老生常谈。尽管今天的世界是否已经多大程度上实现多极化仍有争议，但“多极化过程”已经成为事实：一方面，权力正在向更多具备影响全球关键问题能力的行动者转移；另一方面，世界在许多国家之间以及内部的极化现象日益加剧，这妨碍了全球危机和威胁的共同应对。
当今国际体系呈现出单极性、双极性、多极性和非极性等多重特征。然而，权力向更多争夺影响力的国家转移的趋势已显而易见。多极化不仅体现在物质性力量的扩散上，还表现在世界在意识形态上变得更加极化。曾经塑造单极冷战后时代的政治与经济自由主义不再是唯一的主流思想。政治与经济自由正在许多自由民主国家内部受到挑战，这表现为民族主义民粹主义的崛起。而它也正面临外部挑战，随着民主与专制国家之间的意识形态分裂日益加剧，世界正在出现多个秩序模式并存、竞争或冲突的局面。
这种多极化在全球范围内引发了复杂的情绪。乐观者强调它为更加包容的全球治理带来了机会，并可能对长期被视为过于强势的美国施加更多约束。悲观者则认为，多极化增加了无序和冲突的风险，削弱了有效合作的可能性。《慕尼黑安全指数2025》显示，G7国家民众对更加多极化的世界持更悲观的看法，而“BICS”国家（不包括俄罗斯的金砖五国）则相对更为乐观。各国对多极化的看法受到他们对当前国际秩序和理想未来秩序的不同认知影响。
唐纳德·特朗普成功当选美国总统打破了美国冷战后外交政策的共识，即自由国际主义这一宏大战略最符合美国利益（第2章）。对特朗普及其许多支持者来说，美国主导的国际秩序是一个不公平的交易。因此，美国可能会放弃其作为欧洲安全保障者的历史角色——这一变化将对乌克兰产生重大影响。未来几年，美国的外交政策可能会受到华盛顿与北京双极对抗的影响，但这一过程可能加速国际体系的多极化。
中国是全球多极化秩序的最显著、最重要倡导者之一，视自己为全球南方国家的捍卫者（第3章）。然而，许多西方人认为，北京提倡多极化是为与美国的竞争提供口号上的掩护。尽管中国在动员全球对现有国际秩序的不满方面取得了显著成效，其经济和军事进步仍面临来自国内的挑战。此外，在特朗普政府的领导下，美国对中国的制衡可能会加剧，但北京也可能从美国撤回国际承诺或华盛顿疏远长期伙伴中获益。
对于欧盟而言，作为自由国际秩序的代表，核心秩序要素的日益争议构成了一个特别严峻的挑战（第4章）。俄罗斯对乌克兰的战争和许多欧洲社会的民族主义民粹主义的崛起等现象，正把欧盟自由主义愿景的关键要素置于危险之中。特朗普连任可能会加剧这些挑战并激起关于欧盟是否需要成为国际政治中的独立极点的辩论。但这也可能助长民粹主义运动，进一步加深欧洲内部分裂并削弱欧盟应对当前危机的能力。
在这个世纪，没有哪个国家比俄罗斯更努力颠覆国际秩序。莫斯科设想的多极化世界秩序是由“文明国家”组成的，而俄罗斯将自己视为其中之一（第5章）。对于俄罗斯来说，较小的国家——包括乌克兰——都在其“文明国家”的势力范围内。尽管莫斯科的自我形象与其实际实力存在差距，但俄罗斯正在成功地破坏了稳定国际秩序的努力。同时，它面临着日益严重的经济问题和帝国过度扩张的后果。俄罗斯能否实现其多极化的势力范围愿景，将取决于其他国家的反击。
印度领导人对现有国际秩序的批评以及对多极化概念的支持与印度争取在世界大国中占有一席之地的目标密不可分（第6章）。虽然新德里在提升印度国际形象方面取得了一些显著进展，但它也面临着挑战。在外部，中国正在扩大其在印度邻国的战略影响力。在国内，印度经济存在结构性弱点，政治和文化的多元性也在衰退。尽管新德里定位自己为全球南方的声音，但其“多向结伴”政策使人怀疑印度是否愿意在全球和平努力中扮演更重要的角色。
日本是一个典型的现状维护力量（第7章）。深深植根于自由国际主义和美国主导的秩序中，日本尤其对单极时刻的结束、中国的崛起以及新多极秩序的前景感到不安。在《慕尼黑安全指数2025》的调查中，日本受访者对世界变得更加多极化感到最为担忧。然而，东京比大多数国家都更早为这些地缘政治变动做好了准备。除此之外，一系列近期的举措表明，日本准备为自己及其所重视的秩序进行防卫。
巴西领导人视多极秩序的出现为改革过时权力结构，并为全球南方国家提供更强发声的机会（第8章）。因此，巴西在去年担任G20主席国期间，将全球治理改革列为议程重点，关注减贫和粮食安全等全球南方的优先议题。凭借丰富的自然资源，巴西有潜力进一步提升全球影响力，引导关于粮食、气候和能源安全的国际讨论。然而，在地缘政治紧张局势加剧和特朗普连任的背景下，巴西的传统不结盟战略可能越来越难以维持。
南非对多极化概念的支持与其对现有国际秩序的批评密不可分，尤其是对不具代表性的国际机构的批评（第9章）。比勒陀利亚也经常批评西方国家选择性地应用国际法。长期以来，南非被视为非洲的“天然领导者”和国际道德楷模。但随着该国反西方情绪的上升以及南非在人权和国际法领域的推动作用的衰退，该国的国际地位也遭受了打击。
因此，多极化的愿景也存在极化。这使得和平适应现有秩序、避免新的军备竞赛、防止国内和国际间的暴力冲突、实现更具包容性的经济增长以及共同应对气候变化等全球威胁变得越来越困难，而这些问题在《慕尼黑安全指数》的受访者中始终受到高度关注。由于大国和非大国无法单独应对这些挑战，它们的合作变得至关重要。国际社会中许多人仍然重视基于规则的多边主义，这一点在去年通过的《未来公约》中得到了体现。但要实现这种合作，世界可能需要进行一定程度的“去极化”。2025年将揭示这一目标是否能够实现，或是世界将变得比现在更加分裂。
1.介绍：多极化
托比亚斯·邦德 和 索菲·艾森特劳特
世界真的进入了一个由多极化定义的时代吗？这种秩序的（潜在）极点是什么？它们有多极化？多极化秩序的影响是什么？国际社会如何管理多极化？
“多极化”这一概念虽然并不新颖，但已成为当今的流行词。根据政治演讲和战略文件来看，我们正见证一个新的多极化秩序的出现——或者我们已经生活在其中。简化后的叙事往往认为，冷战的双极时代让位于美国霸权的单极后冷战时期，而如今我们正处于日益多极化的时代的黎明时分。然而，对“多极化”的意义却有广泛的不同解释。虽然领导人们提到“多极化”时缺乏概念上的清晰界定，但这一提法无疑在情感上引发了强烈反响。关于多极化的呼声，有时被视为全球变革的希望，或是拉拢所谓全球南方国家的“权力博弈”，甚至被批评为希望忽视日益加剧的集团对抗的“智识逃避”。
从本质上讲，关于“多极化”的辩论反映了对当前及未来国际秩序的不同看法。虽然有许多理由质疑世界是否已经多极化，或者是否会真正变得多极化，但今天的世界——在多个层面上——确实正被“多极化”塑造。一方面，“多极化”描述了一个正在进行中的权力转移，朝着一个更多行动者争夺影响力的世界发展。另一方面，它还捕捉了伴随日益不兼容的国际秩序愿景而带来的国际和国内极化，这使得各方在全球共享问题的解决上越来越难以达成共识。
极点位置：单极、双极、多极还是非极性？
“多极化”的第一个维度反映了广泛感知到的向“多极性”发展的趋势。在最基本的定义中，“极性”指的是国际体系中的大国数量。在单极体系中，只有一个大国，没有其他竞争对手；双极体系有两个大国，而多极体系则有超过两个大国，通常至少是四个或五个。尽管这些定义看似能够简单分类现有体系，然而，即便是研究极性的学者在解读当前的全球秩序时也面临困难。对于今天的世界是单极、双极、多极还是甚至是非极性的，学者们并未达成共识。而对于哪些行动者可以被视为当代或未来国际秩序中的“极点”，也没有一致意见，因为在“大国”定义及其标准上存在争议。
对于一些分析人士来说，世界仍然是单极的。尽管很少有人认为美国是一个全能的“超级大国”（如法国前外长于贝尔•韦德里纳Hubert Védrine所定义的那样，指的是“在所有领域都占主导或主导地位的国家”），这些分析人士认为全球权力转移并不像人们常常认为的那样剧烈。根据各类关键指标，这一学派的成员认为，美国将继续是唯一的超级大国：“世界既不是双极的，也不是多极的，它不会成为这两者中的任何一种。”
国际体系的某些维度确实仍然看起来非常单极。根据斯德哥尔摩国际和平研究所（SIPRI）的估计，美国仍占全球名义防务支出的近40%，而中国作为第二大支出国，甚至未能达到美国军事开支的一半。与所有潜在竞争对手相比，美国拥有真正的全球盟友和合作伙伴网络，管理着全球50多个国家的至少128个海外军事基地。同样，美国在军事技术上的优势及其快速发展的技术复杂性，使得中国和其他潜在挑战者比以往的崛起大国更难迎头赶上。尽管唐纳德·特朗普的当选可能标志着“美利坚治世”的结束，并可能重新定义美国作为国际秩序守护者的全球角色，但没有迹象表明华盛顿会在不久的将来放弃其“霸主”地位。事实上，特朗普政府可能会增加国防投资，并努力抵制中国的持续崛起（第3章）。
| “这种经济、政治和文化的再平衡已经达到了一个可以真正思考多极化的阶段。金砖五国本身就是旧秩序正在发生深刻变化的一个体现。”
—— 印度外交部长苏杰生，喀山金砖扩展会议，2024年10月24日 |
除军事外，其他领域仍可被描述为具有单极的权力分布。例如，经济学家经常提到“单极货币世界”，其中美元主导全球货币体系。世界各国的中央银行仍将美元视为主要储备货币，美元仍是贸易和国际交易中使用最广泛的货币。尽管金砖国家计划推出金砖货币，以减少对美元的依赖，但金融多极化或“去美元化”的过程似乎道阻且长，并且肯定会引发美国的反击。即便是金砖开发银行，仍主要以美元运作。从“单极”学派的角度来看，这些与其他种种例子表明，那些认为世界已多极化的人过于关注“潜力”而非“已实现的权力”。
另一些分析人士认为，当前的趋势指向一个新的双极时代，在这个时代中，美国和中国是唯一的超级大国，其他国家在经济或是军事能力上难以跨越大国门槛。简而言之，这一学派的学者认为，随着“中美之间的权力差距缩小，以及中国与世界第三大国之间的差距扩大”，全球将形成一个新的双极体系。他们认为，中国不必完全赶超美国，只需与华盛顿展开严肃的大国竞争，全球秩序便可被视为双极化。
从美国的角度来看，这显然是正确的。拜登政府2022年10月发布的《国家安全战略》将中华人民共和国描述为“唯一有意重塑国际秩序，并且在经济、外交、军事和技术能力上日益具备这种能力的竞争对手”。尽管俄罗斯对乌克兰的战争和其他潜在威胁依然存在，中国已成为推动美国军事规划的“步步紧逼的挑战”。对于担心美国衰退的特朗普新政府来说，中国显然是首要的国家安全问题（第2章）。正如一些学者指出的，通过与历史上和当代竞争对手的比较，全球秩序已然是双极的。如果我们将中国的相对能力与苏联在冷战高峰时的能力进行比较，中国已经成为美国的更强大挑战者——几乎在所有领域。正如政治学家詹妮弗·林德（Jennifer Lind）总结的：“如果当时苏联是超级大国，那么今天的中国也是超级大国。世界是双极的。”
| “我们将一起让美国再次强大。我们将一起让美国再次健康。我们将一起让美国再次强盛。我们将一起让美国再次安全。我们将一起让美国再次伟大。”
—— 时任美国总统候选人唐纳德·特朗普，底特律的竞选集会，2024年10月18日 |
今天，其他挑战者的情况也同样如此。多个指标表明，中国和美国在许多方面的表现超越了其他G7和金砖国家。尽管中国在名义GDP和人均GDP方面落后于美国，但基于购买力平价它已经是世界上最大的经济体。中国的军事开支仅次于美国，且美国的分析师们越来越担忧中国的军事现代化。由于“自二战以来最为剧烈的军事扩张”，一些分析人士认为：“在某些领域，中国已经赶上或超越了美国。”尽管俄罗斯仍是唯一与美国平起平坐的核超级大国，但中国似乎正在朝着成为美国的第二个“对等核国”迈进。根据林德的指标，其他国家均在经济或是军事能力上无法进入大国行列。尽管德国和日本凭借其经济实力可视为潜在的大国，但由于各自的大战略，它们不太可能进行必要的军事投资以达到大国门槛。尽管俄罗斯拥有核武库，但仍被视为“具有显著国家能力的地区大国”，而非全球大国。印度的持续崛起可能在未来推动系统向多极化发展，但显然目前仍未达到大国门槛。印度的国防开支约为中国的三分之一，名义GDP不到中国的四分之一。巴西展现出一些大国特征，南非在几乎所有维度上都未能达到大国标准。
另一组学者认为，这种过于严格的标准具有误导性，掩盖了多极化世界的现实。这些学者要么认为大国地位的门槛较低，要么认为一个国家并不需要在所有领域都表现为大国才能被视为“极点”。从这一更广泛的视角来看，多极化世界不一定要求几个强国的实力几乎平等，而是“要求权力集中在两个以上的重要国家”。基于这一定义，巴西、法国、德国、印度、日本和俄罗斯等国显然可以被视为“重要的全球大国”。与大多数其他国家相比，G7和金砖国家——除俄罗斯外，均列入《慕尼黑安全指数》——在多个维度上表现突出，尽管并非在所有领域。
在经济领域，“多极化”表现得最为明显，许多新兴经济体取得了显著增长。在购买力平价方面，金砖成员国早在2018年便已超越G7。随着2024年金砖国家的扩展，埃及、埃塞俄比亚、伊朗和阿联酋的加入，金砖国家的全球贸易和原油生产与出口分别占全球的约40%。
| “共产中国是美国人记忆中所面临的最强大对手，这绝非夸张。我们有时会忘记，过去的敌人，包括纳粹德国和苏联，经济规模都不及我们。它们曾试图吞并邻国，并在过程中伤害我们的国家。它们最终都失败了，因为美国超越了它们，无论是在工业建设还是军事力量上。”
—— 时任美国参议员马可·鲁比奥，《中国塑造的世界》报告前言，2024年9月9日 |
其他学者指出，前所未有的相互依存程度，“特征是前所未有的复杂和密集的全球供应链网络”，意味着大国门槛甚至更低：“任何控制重要国际资源或在某一领域发挥重要国际作用的国家，都不能被视为一个不起眼的小角色。”因此，那些通常不被视为“极点”的国家，也可以在世界政治中发挥重要作用。例如，卡塔尔、沙特阿拉伯或土耳其可能不是“大国”，但无疑是它们所在区域乃至区域外的权力中介。
| “欧洲也不应低估我们自身的力量。如果我们团结一致，我们就是一个大国。”
—— 欧盟外交与安全政策高级代表卡娅·卡拉斯，新闻发布会，2024年12月19日 |
最后，一些学者认为，世界并未朝双极化或多极化发展，而是呈现出“非极性”趋势。他们认为，权力的扩散使当今的大国俱乐部影响力远不及过去的“大国”。相比之下，当前大国更难形成一个统一集团，其“在内部协调秩序问题，并正式确立对系统其他部分的支配关系的能力，比1815年、1918年和1948年时更弱。”从这一角度来看，谈论多极化可能掩盖了向“非极性”发展的趋势。在这种非极性趋势下，主要大国俱乐部的影响力比以往更为有限，权力更为分散，并以多种形式存在，且难以在不同领域间直接转化。
如果评估极性时，看似客观的标准无法提供明确结论，那么最具决定性的因素或许是哪些国家被他国视为大国。尽管我们缺乏关于当今政治领导人如何评估极性的数据，但公众的看法在一定程度上和学者们对全球秩序的不同解读相符。在今年的《慕尼黑安全指数》调查中，约三分之一的受访者认为我们仍然生活在一个由美国主导的世界；另三分之一认为世界由美国和中国主导；而约四分之一认为，除美国和中国之外，其他大国也能在全球事务中发挥强大且独立的影响力。
当被问及哪些国家是大国时，受访者普遍认同美国、中国和俄罗斯的地位，超过80%的人认为这三个国家是大国。尽管这三国最为突出，公众对其他国家的地位看法不一。如果参考G7和“BICS”国家（不包括俄罗斯的金砖五国）多数受访者的意见，当今国际体系中的大国数量介于三到九个之间：在印度，大多数人认为世界上有九个大国，而在德国，大多数人认为只有三个。
一些显著的现象值得注意。例如，法国被一半本国公民和G7以外多数受访者视为大国，但未获得其他G7国家的普遍认可。在印度，78%的受访者认为本国是大国，而在其他国家中，只有亚洲国家（即中国和日本）的多数受访者持相同看法。在巴西和南非等金砖国家以及所有非亚洲国家中，印度仅被少数受访者视为大国。相比之下，尽管仅22%的德国人认为本国是大国，但除日本和英国外，所有其他国家的多数受访者都认可德国的地位。日本也呈现类似趋势：除中国、德国和英国外，其他国家的多数人都认为日本是大国，但只有约四分之一的日本人认可这一点。
| “即便是训练有素的游泳者，也无法在逆流中游得太远，无论他们使用何种技巧，甚至是兴奋剂。全球政治的潮流正从崩溃的霸权世界流向日益多元化，而西方正试图逆流而上。”
—— 俄罗斯总统弗拉基米尔·普京，瓦尔代国际辩论俱乐部，2024年11月7日 |
总而言之，当前国际体系同时展现出单极、双极、多极和非极性的特征，具体取决于观察角度。从趋势来看，“多极化”似乎在发展，越来越多的行动者正在成为具有影响力的角色。然而，这是否等同于历史上认知的“多极化”仍不明确。至少，在未考虑各极点之间的关系及其对国际秩序的理解是趋同、竞争还是对立的情况下，“多极化”本身并不能说明太多问题。
意识形态极化：多重秩序？
我们所见的“多极化”趋势，也反映了意识形态多极化的发展。这种极性的维度并不涉及权力的物质分布，而是指极点之间基于其所倡导理念的关系。正如国际体系可以在权力上呈现极化，它也可以在意识形态上表现出极化。事实上，新兴秩序是否会呈现意识形态上的单极、双极、多极或非极化，可能比权力的极化对世界产生的影响更为深远。
如果说“单极时刻”体现了权力分布的格局，那么“自由主义时刻”则象征着思想领域的格局。在著名的“历史终结”论提出后，西方对民主和市场经济的理解似乎将势不可挡地席卷全球。然而，这种思想上的单极化已不复存在。尽管自由主义理念仍吸引着世界各地的人们，但它正面临日益增多的挑战——既来自内部，也来自外部。
在自由国际秩序的核心地区，大多数自由民主国家都经历了国内非自由势力的崛起。在一些国家，这种反弹甚至演变成一场非自由主义的“反革命”。在一定程度上，这种国内极化甚至可被视为多极化上升的结果，因为西方民主国家的相当一部分民众对自身的相对衰落感到担忧。在这一观点的支持者看来，自由国际秩序的不公平之处在于，它让崛起国家（尤其是中国）以及本国的“全球主义”精英受益。更重要的是，唐纳德·特朗普的支持者联盟至少部分受到一种观念的驱动，即美国承担了全球事务的最大负担，而其他国家却在利用这一体系获利（第2章）。
自由主义思想的主导地位同时受到“威权大国回归”的挑战。这些国家推动替代性理念，并经常支持那些抵制自由改革的政府。过去15年里，一股“威权化浪潮”重塑了全球意识形态格局。到2023年，全球42个国家正朝专制方向发展，而仅有18个国家向民主转型。全球71%的人口生活在专制国家，而这一比例在2013年仅为48%。如今，几乎无可否认的是，在世界大部分地区，自由民主正面临压力，甚至正在退却。
对于一些人而言，自由主义霸权已被民主与专制国家之间的公开竞争所取代，世界正日益按照政治制度类型分裂为两个地缘政治阵营。2022年美国《国家安全战略》将其描述为一场围绕“制定全球规则”的竞争，主要对手包括中国、俄罗斯及其他奉行非自由主义国际秩序模式的国家。
那些确信自由民主国际秩序与“确保专制安全的世界”之间的冲突日益加剧的人，不仅指出普京对乌克兰的全面战争——这场战争已进入第四年，还强调专制修正主义国家间日益紧密的合作，以推动全球范围内的非自由主义议程。在这一背景下，由中国、伊朗、朝鲜和俄罗斯组成的所谓“动荡轴心”备受关注。俄罗斯能够持续对乌克兰发动侵略战争，部分得益于伊朗提供的无人机、朝鲜派遣的部队，以及北约近期警告的来自中国的武器部件供应。
从这一角度来看，全球对俄罗斯侵略战争的反应成为促成“全球西方”和“全球东方”概念兴起并巩固的催化剂。此外，在人权、全球基础设施建设和发展合作等多个政策领域，民主国家与专制国家之间的治理模式竞争愈发明显。这种分歧也体现在人们广泛认识到的全球民主与专制的断层线。
然而，另一些人认为，将世界简单划分为民主与专制阵营，过于简化当前复杂多变的全球秩序选项。从他们的角度来看，世界上存在太多无法被这一二元对立框架涵盖的国际动态。例如，金砖国家合作机制同时包含民主国家和专制国家。同样，全球南方的许多国家——无论是所谓的“不结盟国家”还是“避险的中等强国”——拒绝以阵营对抗的视角看待世界，并尽量避免在加剧的体系竞争中选边站队。这些国家寻求最大化政策空间，既不愿接受西方提出的“民主对抗专制”框架，也不希望被纳入由中国或俄罗斯主导的反西方联盟。
此外，持怀疑态度的人也有理由质疑地缘政治集团能否承受自由民主国家内部非自由主义民粹势力的崛起，这些势力往往在意识形态上与专制政权产生共鸣。事实上，极化和民族主义推动的反自由主义浪潮可能削弱“西方团结”的概念，并重新引发关于“西方缺失”（Westlessness)的讨论。所有这些迹象表明，“一个清晰的两大阵营世界似乎并不现实。”
| “俄罗斯、中国，以及朝鲜和伊朗，正竭力削弱北美和欧洲，侵蚀我们的自由。他们想要重塑全球秩序，但并非为了创造一个更公平的世界，而是为了巩固自己的势力范围。”
—— 北约秘书长马克·吕特，欧洲卡内基国际和平基金会，2024年12月12日 |
两大阵营世界的难以实现，正推动“新多极秩序”叙事的崛起。从意识形态层面来看，许多人认为未来的全球秩序将更加复杂。我们可能正进入一个多个秩序并存或相互竞争的世界，在这个世界里，几乎不再存在接近普世的规则、原则和合作模式。在这样的“多秩序”（multi-order）或“多结构”（multiplex）体系中，自由主义秩序可能不会完全消失，但其影响力将日益局限于西方，而西方本身的范围也可能进一步收缩。
新兴的全球体系将是一个“权力和身份多元化的体系”，其中多个主要极点按照各自的秩序愿景行事，并建立各自独特的规则、价值观和制度。在这个多元秩序的世界中，长期以来自视为“文明极点”的俄罗斯正致力于打造一个由莫斯科主导的欧亚秩序，这一点在俄罗斯于2021年底向美国和北约提出的新安全条约中有所体现。与此同时，中国正在建立一个由北京主导的东亚秩序，并可能试图进一步扩展其影响范围，使其与“一带一路”倡议的地理范围相契合。这一政治“多样性”不断增加的时代，或许还会见证其他（地区性）“极点”的崛起，其治理模式可能对不同国家具有不同程度的吸引力。然而，考虑到各大秩序极点能否在某些基本规则、原则和合作架构上达成共识仍存在极大不确定性，和平共存的可能性并不乐观。
总的来说，正如全球权力分布正趋向多极化，我们在意识形态层面也能观察到类似的趋势。在冷战后时代曾经占据主导地位的西方政治与经济自由主义正面临越来越多的挑战。然而，它并未被某种单一的替代模式所取代，而是在内部不断被侵蚀的同时，也面临着来自多个方向的竞争。
| “地区危机以及全球南方和金砖+国家的强劲推动力，正促使我们重新评估当前世界秩序——一个不仅仅是多极化，而是深度碎片化的世界。”
—— 意大利总理焦尔吉娅·梅洛尼，意大利众议院，2024年12月17日 |
新兴多极秩序（失序）的机遇与风险
正如本报告接下来的八个章节（第2至第9章）所展示的，不同潜在“极点”在政治家们眼中，对多极秩序的看法存在明显分歧——有些视其为希望之源，而另一些则将其视为隐忧。即使在同一个国家，社会对多极化的态度也并不统一。这并不令人意外，因为多极化带来的变革难以预测。此外，一些社会对多极未来持乐观态度，而另一些社会则感到担忧，这在很大程度上取决于它们如何看待过去的单极时代和自由国际秩序。对于那些认为自己在单极秩序中未能获得公平利益的群体而言，他们对多极化的前景可能会更加乐观。换句话说，对于这些人——其中许多来自全球南方国家来说：“过去并不像西方所认为的那样美好，而未来也未必如我们担忧的那般糟糕。”
事实上，当被问及在多极世界下的和平与繁荣、对国际规则的尊重以及全球问题的解决前景时，“BICS”国家（不包括俄罗斯的金砖五国）受访者整体上比G7国家的受访者更为乐观。
从这一乐观视角来看，多极化或许还能促进多边合作，并推动长期呼吁的国际机构改革，使全球治理体系更加具代表性，并确保非西方国家获得比单极时代更多的普惠利益。2023年，印度担任G20轮值主席国期间，非洲联盟正式成为G20正式成员，这可被视为这一趋势例证。
乐观者还认为，新兴大国有潜力在全球公共产品供给、冲突预防和危机外交中发挥建设性作用。他们将越来越多国家积极参与危机外交视为积极信号，并对巴西等国在其他大洲提出解决方案的举措表示鼓舞。在他们看来，全球权力中心的增多意味着更多国家可以分担全球领导责任。从这个角度来看，多极化秩序甚至可能对曾经的霸权国具有一定吸引力，尤其是对于一个日益厌倦充当“世界警察”和全球公共产品主要供应者的美国而言。
| “倡导平等有序的世界多极化，就是主张要确保各国都能在多极体系中找到自己的位置，都能在遵守国际法前提下发挥应有的作用，确保世界多极化进程总体稳定和具有建设性。”
—— 中国国家主席习近平，和平共处五项原则发表70周年纪念大会，2024年6月28日 |
| “最令人担忧的是，现在任何局势都可能发生。自1945年以来，我们从未见过这样的情况。我知道这听起来很可怕，尤其对年轻一代来说，但我们必须在心理上适应这个新时代。我们正处于一场大战的前夜。”
—— 波兰总理唐纳德·图斯克，采访，2024年3月29日 |
此外，一些人希望，从美国主导的单极体系向多极化转变将加强国际法的作用，因为这将削弱西方国家选择性适用国际规则和原则的能力。在这些人看来，多极化应该能够约束“霸权权力，因为不受限制的霸权权力本身就是对国际规则和规范的威胁。”
最后，乐观者还认为，多极化秩序将对世界的文化和政治多样性表现出更大的包容性。中国和俄罗斯对多极化的叙述中，尤其强调对“多样性的推崇”，这与世界许多地区反对西方理念的后殖民思潮高度契合。
然而，在那些对多极化持悲观看法的人看来，多极秩序很可能是一场“混乱的配方”。最重要的是，有充分理由认为“多极化”带来的两个核心特征——新兴权力中心的崛起和国际体系日益加剧的意识形态极化——将增加大国战争的风险。新兴且意识形态多元的权力中心的崛起，可能不会带来稳定的权力平衡，反而可能引发新的军备竞赛——无论是核军备还是常规军备，并增加危机升级的可能性。在过去近80年里，世界主要大国间未曾爆发大规模战争——这一现象在世界历史上是难得的例外。学者们警告许多人已将这一成就视为理所当然。
此外，即便大国能够避免直接战争，日益加剧的竞争对全球其他地区的冲突而言也并非好兆头。大国间的紧张关系已使在维和任务上达成共识和提供资金变得更加困难，更不用说执行和平行动。近期的例子包括，中国和俄罗斯反对向海地派遣新的维和部队，以及俄罗斯阻止联合国通过一项呼吁苏丹停火并提供人道主义援助的决议。在一些人看来，“维和行动正成为当今混乱多极世界的又一名牺牲品。”
这一情况尤为令人担忧，因为当前全球武装冲突数量已创历史新高。研究人员观察到，国内冲突的国际化趋势正在加剧，这一趋势“受到大国竞争升级、许多新兴大国更具进取性的外交政策推动，并伴随着地缘政治碎片化的加深。”如今，参与危机外交的国家数量比以往任何时候都多，许多新兴行动者正在进入这一领域，但由于它们往往立场对立，整体成功率并不理想。
问题不仅局限于战争与和平。缺乏过去几十年美国提供的全球领导力，国际社会是否仍能持续提供全球公共产品，如保障航行自由，甚至有效应对当下诸多严峻挑战，变得难以想象。怀疑论者认为，多极化世界正面临严重的“全球领导力赤字”，因为许多国家虽具备“消极权力”（即阻碍或破坏集体决策的能力），但真正具有建设性的“积极权力”却十分匮乏。联合国秘书长安东尼奥·古特雷斯曾表示，多极化或许是“修复多边主义的方式”，但怀疑论者认为，它实际上可能正在加速多边主义的瓦解。
华盛顿方面的信号越来越表明，美国不愿再担任自由国际秩序的守护者，而其他国家是否愿意且有能力提供亟需的全球公共产品，仍然存在巨大不确定性。航行自由就是一个例子。报道称，当胡塞武装袭击扰乱红海的关键航运路线时，北京施压德黑兰约束胡塞武装，但目的并非为了保障国际航运安全，而是仅仅为了确保中国船只的安全通行。
从多极化悲观者的角度来看，我们可能很快就会进入一个世界，在这个世界里，所有国家都只关注自身的短期利益，而长期的多边合作却遭到破坏。《慕尼黑安全指数2025》的调查结果显示，全球范围内的国家越来越倾向于选择双边交易，而非广泛的多边合作，这表明应对世界最紧迫问题所需的合作正变得越来越难以实现。
此外，多极化世界可能会削弱普遍适用的国际规则和规范。正如欧盟前外交与安全政策高级代表何塞普·博雷利指出的：“当参与游戏的玩家数量增加时，自然的应对方式应该是强化管理游戏的规则。”然而，与其加强国际法，多极化可能正将世界推向一个更加无序的状态——即便过去的规则偶尔被选择性执行，但毕竟仍然存在一定的标准，而现在的趋势可能是走向一个完全没有标准的世界。这一点可以从一些新兴极点对国际规则采取的修正主义态度，以及国际社会在面对这些规范争议时缺乏有效的反制措施中得到体现。
此外，更多大国的存在可能意味着更多国家会为自己争取特殊权利，或者导致不同地区霸主塑造各自的法律体系。在推动多极化的幌子下，中国和俄罗斯似乎越来越倾向于“将世界划分为区域性单极势力范围”。
最后，多极化或许能带来对文化多样性的更大尊重，但与此同时，它可能伴随着削弱普世规范的努力，而这些规范本应约束政府行为并保护个人权利。法律学者已经警告称，一种“威权国际法”正在兴起。如果悲观者的观点实现，那么“有罪不罚的时代”，即人权侵犯和其他罪行经常得不到惩罚的现象，将会持续存在。
管理多极化：走向去极化？
最近的趋势表明，多极化带来的负面影响正在逐渐占据上风，主要大国之间的分歧日益加深。例如，全球国防支出创下新高，新一轮军备竞赛即将展开。同时，在加沙、苏丹和乌克兰等地，解决冲突的努力要么失败，要么尚未展开；阿塞拜疆主办的充满对抗性的气候峰会也成为了全球问题解决能力日益不足的一个显著例证。我们正眼睁睁看着一个冲突频发、缺乏共同规则与有效多边合作的多极世界逐步成形。这样的多极化不仅未能创造更具包容性的全球利益，反而导致了全球秩序的碎片化，使得“全球蛋糕”越做越小，甚至可能引发“双输”局面，使所有国家在长期内都遭受损失。
目前尚不清楚如何启动“去极化”进程，以使多极化朝着积极方向发展。一些人认为，国际组织改革是关键。这种观点认为，如果全球治理结构能够更加包容新兴权力中心，便可以缓解多极化带来的分歧，正如德国总理奥拉夫·朔尔茨所言，“促进新兴国家更广泛地参与和融入国际秩序可以在多极世界中维持多边主义的活力。”
然而，单凭整合新兴极点似乎并不足以促成足够的共识，从而建立一个惠及所有人的国际秩序。怀疑者只需看看联合国安理会五个常任理事国，它们至今仍未能就当前的任何重大冲突达成一致，就足以说明问题。
仅仅反映物质性权力变化的改革，可能不足以应对当今的挑战。正如一些人所建议的，国际秩序的意识形态改革或许是必要的，以便在主要大国之间建立一种新的共识，这种共识也能造福更广泛的世界。换句话说，要实现多极化，可能需要重新思考秩序的规则和规范。但这也引出了一个问题：哪些规则是必须保留的，哪些规则存在争议，哪些原则可能需要调整。
| “在日益加剧的极化时代，‘去全球化’等表述已成为司空见惯。但要将我们的共同生活‘去地球化’是不可能的。我们注定要面临气候变化的相互依存。”
——巴西总统路易斯·伊纳西奥·卢拉·达席尔瓦，联合国大会，2024年9月24日 |
一些限制国家主权或规定新自由主义经济实践的自由主义规则，已成为争议的焦点。有人认为，缩减这些规则——至少是其更具侵入性的变体——几乎是不可避免的。这不仅是因为越来越多的独裁政权的反对，还因为普遍存在一种“文化去殖民化”的情绪，强调主权高于自由主义思想的传播。即使是那些长期致力于推动民主和人权问责的国家，似乎也已不再相信这些理念具有普遍适用性。
与此同时，全球南方领导人关于国际规则的表态常常令人费解。尚不清楚他们是呼吁更加一致地应用现有规则，还是提议新的原则和规则。尽管这些表态往往含糊不清，许多地区的人们依然重视现有的国际规则。在2024年7月的慕尼黑安全会议调查中，绝大多数受访国家认为，当前的国际规则和原则代表了大多数国家的价值观和需求。此外，仍有充分理由相信，《联合国宪章》和《世界人权宣言》所确立的规则和原则，在多极化世界中依然具有重要意义。这些规则和原则的起草，旨在避免导致两次世界大战及其相关暴行的全球碎片化局面。尽管俄罗斯及一些志同道合的国家试图在“未来峰会”上阻止达成协议，联合国成员国最终达成的具有实际意义的文件，清楚表明了国际社会依然普遍承诺联合国框架内基于规则的多边主义。
任何旨在反映更大多极性并服务于国际社会的改革，都必须依赖主要大国是否能以广泛且长远的视角界定自身利益——这一方式可视为“开明”的做法。然而，许多传统和新兴大国并未采取这种做法。那些仍然广泛界定自身利益的国家，包括一些欧洲国家和日本，正在竭力维持现状。因而，这些国家可能成为“昨日世界的最后防线”。尽管美国曾认为自己有责任“塑造一个惠及更广泛世界的自由秩序”，批评者担心，在特朗普总统领导下，美国可能会“以狭隘自利、常常具有剥削性的方式行事，类似历史上许多大国的行为”。俄罗斯的外交政策主要旨在制造破坏，与开明理念背道而驰。莫斯科所提的“不可分割的安全”只是掩饰其扩展俄罗斯势力范围的烟幕弹。尽管中国显然期望其国际秩序的愿景——包括在某些地区引起共鸣的共同安全和共同发展概念——被视为寻求共同利益的体现，但其所追求的秩序与俄罗斯相似，是一个大国特权的秩序，而非平等的主权秩序。
最后，全球南方的主要国家似乎更关注如何适应或利用全球政治日益加剧的极化，而非努力避免这一局面。这些国家中，一些公开承诺促进全球南北之间的桥梁建设，显然是应对极化的积极举措。然而，面对日益分裂的全球环境，许多国家的主流立场往往倾向于捍卫狭隘的国家利益，这常常掩盖了较小国家在此过程中缺乏机会的现实。
更糟糕的是，几乎所有地区，推动开明外交政策的努力正面临日益加剧的国内极化和政治空间的缩小。简言之，国内极化在阻碍领导人达成必要的全球共识方面起着决定性作用。更令人担忧的是，领导人可能因能够在“霍布斯式的、交易性、人人对抗”的国际环境中茁壮成长，而有动机破坏国际协议。换句话说，国际层面的极化可能成为某些领导人巩固对内权力的工具。如果无法在国内实现去极化，减少国家间的危险分歧、维护基本规则或制定新规则的全球努力将难以成功。构建一个更加和平、可持续和公正的国际秩序，必须从国内做起。
| “我们正在迈向一个多极化的世界，但尚未到达那一步。当前，我们身处极化的炼狱。在这个炼狱中，越来越多的国家填补了地缘政治分裂的空白，肆意行动，毫无问责。”
——联合国秘书长安东尼奥·古特雷斯，联合国大会，2024年9月24日 |
主要观点
1.虽然我们是否已进入一个真正的多极化体系尚不确定，但当前世界的特征显然呈现“多极化”趋势。
2.尽管当今世界包含单极、双极、多极甚至非极性元素，但全球权力分布的变化正在加速，越来越多的行为体开始具备影响全球关键问题的能力。然而，世界也正经历日益加剧的极化，尤其是在国际层面和许多国家的国内政治中。
3.对于全球许多政治家和公民来说，愈加多极化的世界带来了重要的机会。然而，极点之间的竞争加剧，已经妨碍了全球共同应对危机和威胁的努力。
4.由于越来越少的国家致力于以共同利益为基础的外交政策，且国内分歧加剧，如何启动有效的去极化进程，进而引导多极化走向积极轨道，仍然没有明确的方向。
2025年慕尼黑安全指数
来自G7国家和“BICS”国家（不包括俄罗斯的金砖五国）的受访者对非传统风险的关注非常强烈，但在地缘政治威胁方面存在日益加剧的观点极化现象。尽管G7国家和BICS国家的民众都担心网络攻击、经济危机和环境威胁，但关于主要大国的看法显著分歧。与2021年首次发布的慕尼黑安全指数（MSI）相比，G7国家中，受访者对俄罗斯和伊朗带来风险的认知上升幅度最大，而对中国带来风险的认知则保持稳定。相反，BICS国家的受访者认为中国今天的威胁远低于四年前，自2021年以来，中国在指数中的排名下降了16位，并且这些国家继续认为俄罗斯和伊朗是指数中最小的风险。
自2021年以来，慕尼黑安全会议和Kekst CNC收集了数据，回答了几个关键问题，以帮助理解全球风险认知：人们是否认为世界变得更加危险？是否存在关于当前人类面临的重大风险的全球共识？各国社会是否为应对这些威胁做好了准备？通过结合五个指标，MSI提供了11个国家对33种重大风险随时间变化的深入分析。本次MSI基于每个G7国家和BICS国家1000人的代表性样本，总样本量为11,000人。调查在2024年11月14日至11月29日之间通过具有行业领先地位的的在线小组讨论进行。地方性调查由受信任且声誉良好的实地合作伙伴执行，遵循欧洲民意及市场研究协会的规范。受访者按照性别、年龄、居住地、正式教育和收入等标准进行分层配额，以确保代表性。最终数据经过加权，以精确匹配配额。误差范围为3.1%。在独裁国家进行民意调查总是存在困难，因为受访者可能不敢自由表达观点，因此，特别是来自中国的结果应谨慎解读。
继去年全球风险认知下降后，MSI显示20项风险指标总体上升，10项指标有所下降，2项保持不变。特朗普总统当选后，美国带来的风险认知在G7国家和印度中显著上升，尤其是在德国和加拿大，而在中国和巴西则保持（大致）不变，南非则有所下降。尽管去年的MSI数据显示俄罗斯的风险认知有所改善，但在加拿大、法国、德国、印度和英国，对莫斯科的风险认知有所增加。对美国和俄罗斯的风险认知上升，可能与对贸易战和侵略者使用核武器的恐惧增加有关。值得注意的是，只有德国和英国认为中国比去年更具风险。与去年相比，大多数国家对新冠疫情、能源供应中断和激进伊斯兰恐怖主义的担忧显著减少。
尽管如此，非传统风险仍然是全球受访者的主要关注点。指数中包含的三项环境风险——极端天气与森林火灾、自然栖息地破坏以及广泛意义上的气候变化——在总体风险排名中分别位列第一、第二和第三。在印度、巴西和意大利，排名前三的风险都与环境相关。网络攻击总体来说是第四大风险，在美国、英国和加拿大的排名位列前三。俄罗斯是英国、加拿大（并列）和德国（并列）的最大关注点，在美国排名第二。中国则显著不同，其主要风险——包括美国、侵略者使用生物武器和核武器——并未出现在其他任何国家的前几大风险中。
地缘政治竞争的总体格局继续影响受访者对其他国家的看法，但中东冲突和美国选举似乎也产生了影响。所有G7国家认为伊朗、中国和俄罗斯更多是威胁而非盟友，尽管在BICS国家中，除了印度对中国的看法和巴西对伊朗的看法外，其他国家并未将它们视为比盟友更大的威胁。中国的受访者仍然是唯一认为美国是威胁而非盟友的群体。与去年相比，以色列、美国和俄罗斯的排名显著下降。而在另一端，韩国、波兰、土耳其和英国的排名则有了最大的提升。
最后，G7和BICS国家的受访者在如何看待自己国家未来的轨迹上出现了显著分歧。除美国外，没有任何G7国家认为十年后自己会更加安全和富裕，普遍存在衰退感。相反，超过半数的中国和印度受访者认为十年后自己会处于更好的经济和安全状态，而巴西和南非的受访者则意见分歧，双方持平。
解释指数
指数构成
慕尼黑安全指数（MSI）结合了几个关键因素，帮助评估全球各类风险的严重程度。公众对这些风险的认知包括它们的迫切性、严重性，以及应对准备情况等多个维度，每个因素在最终指数中占有同等重要性。
总体风险
问题1 – 您认为这对贵国的总体风险有多大？
对于以下每个风险，请说出它对贵国构成的风险有多大。
• 答案范围：0 – 10[其中0表示最低，10表示最大风险]
轨迹
问题2 – 未来十二个月内该风险会增加还是减少？
对于以下每个风险，请说出您认为它在未来一年内对贵国的风险是增加、减少，还是保持不变。
• 答案范围：0 – 10 [其中0表示最强的减少，5表示不变，10表示最强的增加]
严重性
问题3 – 如果发生，损害将有多严重？
对于以下每个风险，请说出您认为如果它发生或成为主要风险，贵国的损害将有多严重。
• 答案范围：0 – 10 [其中0表示损害非常轻微，10表示损害非常严重]
迫切性
问题4 – 这个风险的迫切性有多大？
对于以下每个风险，请说出您认为它的威胁有多迫切。
• 答案范围：1 – 8 [其中1表示“现在或未来几个月内”，8表示“永远不会”]
• 反向计算：将1 – 8转换为0 – 10的范围，进行反向计算。
准备情况
问题5 – 贵国对此风险的应对准备情况如何？
对于以下每个风险，请说出贵国应对该威胁的准备情况。
• 答案范围：0 – 10 [其中0表示准备最差，10表示准备最好]
• 反向计算：将准备情况进行反向计算。
指数分数
为了得出每个风险在每个国家的最终风险指数分数，我们将上述五个维度的平均得分（总体风险、轨迹、严重性、迫切性和准备情况）进行加权。最终得分会被重新缩放至0至100的范围，以便于解读。最终风险指数分数是一个绝对数值（100为最高风险，0为最低风险），并可以在不同的国家、人口群体之间，以及随着时间的推移进行比较。
除了展示G7国家、巴西、中国、印度和南非在涵盖的33种风险中的评分的风险热力图（第36页），该指数还包括了风险认知随时间变化的概览（第38–39页），以及各国如何看待其他国家的概览（第51页）。
该指数还提供了对调查国家的个别风险概况的更详细洞察（第40–50页）。
风险指数的变化
自上次发布慕尼黑安全指数以来风险指数的变化也一并发布。上次发布的指数基于2023年10月和11月进行的调查数据。
认为风险迫切的比例
受访者回答“现在或在未来几个月内”，“在接下来的一年内”和“在接下来的五年内”时，认为风险迫切的比例。
感到准备不足的比例
受访者在回答“对于以下每一个，您认为贵国应对这一威胁的准备情况如何？”时，给出低于4分（0-10分范围）评价的比例。
2.美国：《让美国再次伟大宪章》
为什么冷战后关于美国外交政策的共识崩溃了？特朗普政府对国际秩序的愿景是什么？这将对全球政治意味着什么？
伦纳德·许特
唐纳德·特朗普当选总统标志着美国冷战后外交政策共识的终结。即便在选举前，认为美国依旧是无可争议的全球领导者，负有维护国际秩序的历史责任，并且在维护国际秩序方面具有深远利益的这一假设，已经变得越来越有争议。中国的军事与经济崛起、美国未能遏制乌克兰和中东的冲突，以及全球政治影响力的分散，促使美国外交政策群体中的许多人开始呼吁调整冷战后“单极时刻”时期所确立的美国大国战略。特朗普政府可能成为这一转变的催化剂。对他而言，美国主导的国际秩序是一笔不公平的交易：“我们让其他国家变得富裕，但我们自己的财富、力量和自信却消失在了地平线之外。”因此，他主张一种更具选择性、通常是单边的国际参与方式——仅在直接关系到美国利益时才采取干预。这种“特朗普主义”预计将对全球产生深远影响。
冷战后共识的衰退
长期以来，关于美国外交政策有一个不可动摇的两党共识，即以自由国际主义为核心的大战略——支持民主与人权、自由贸易、国际机构和联盟，并以军事优势为支撑——最能服务美国利益，尽管这种承诺在实践中一直是选择性的。在国会的外交政策投票行为中，通常展现出较高程度的两党合作。
特朗普首次打破了这一共识，但2020年约瑟夫·拜登的胜利让人们认为特朗普可能只是一个例外。实际上，拜登主义在某种程度上已经摆脱了这一共识的束缚。拜登政府确实恢复了特朗普退出的一些国际组织和协议，重建了现有的联盟并建立了新的合作关系，呼吁西方支持乌克兰对抗俄罗斯的侵略，并坚定支持以色列。然而，拜登也加深了与传统华盛顿共识的裂痕，特别是在自由贸易和从阿富汗撤军等方面。
特朗普主义在总体战略层面上仍与拜登主义存在根本性的分歧。与其前任一致认为美国是“不可或缺的国家……维系全球秩序”的观点不同，特朗普的愿景缺乏“对国际秩序的任何宏大责任感”。事实上，他玩弄强行吞并格林兰、巴拿马和加拿大的想法，以及承诺“扩展我们领土”的言论，表明他不会受到关键国际规范的约束。特朗普对现状的反对可以从两个方面理解。首先，他认为当前的国际秩序使得其他国家可以“压榨”美国。他指出，美国拥有世界上最大的贸易赤字，批评中国，同时也批评欧盟、加拿大和墨西哥等伙伴，“因为我们被他们大多数国家很不公平地对待”。对于特朗普来说，欧洲和东亚的盟友更像是负担，而非资产。他还从国际机构撤回资金，并批评它们不公平。事实上，在特朗普的首个政府任期内，美国政府与任何其他冷战后美国政府相比，退出了更多的国际组织和协议。
| “我们在贸易和北约问题上都被欧洲国家压榨……如果你们不付钱，我们就不会保护你们。”
——时任美国总统候选人唐纳德·特朗普，总统辩论，2024年9月10日 |
第二，许多共和党人士认为，美国不再是全球超级大国，无法提供无限资源来维持国际秩序。尽管拜登总统在被问及美国是否能同时支持乌克兰和以色列时坚称：“我们是美国，天哪，世界历史上最强大的国家……”，特朗普总统则反复强调美国的“衰退”。事实上，“资源短缺”的概念已成为共和党外交政策思维的核心前提。乍一看，这一论点似乎难以成立。美国的国防支出仍然远超其他任何国家。美国仍是唯一拥有广泛联盟网络的全球军事大国，并且目前正在升级其核武库。此外，按名义GDP计算，美国仍是全球最大的经济体，其与中国的差距自2021年以来实际上扩大了；美国人均GDP几乎是中国的六倍。美元依然是全球主要储备货币，而且美国近期自1940年代以来首次成为净能源出口国。事实上，2025年慕尼黑安全指数中，90%的受访者认为美国是一个大国，这一比例超过了任何其他国家。
| “在一个资源匮乏的世界里，我们无法同时支持乌克兰、中东和东亚的突发事件。”
——时任美国参议员J.D.万斯，慕尼黑安全会议，2024年2月18日 |
然而，许多人担心这些指标掩盖了美国的潜在弱点。实际上，美国的国防开支差距已经缩小，且在按购买力平价调整后，差距远低于普遍认知的水平。乌克兰战争也暴露了西方关键武器系统的库存短缺，以及美国国防工业基础的萎缩。兵棋推演显示，在一场围绕台湾的战争中，美国可能在不到一周的时间内耗尽关键弹药。这些弱点随着中国快速的重新武装和国防工业基础的扩展而愈加突出（第3章）。中国正在缩小常规军事能力差距，并可能在2030年代中期实现与美国在核武器数量上的平衡。两党领导层共同成立的美国国防战略委员会也指出，中国“在西太平洋地区已经基本消除了美国的军事优势”。
对后冷战共识的争议也越来越体现在公众舆论中。自民意调查开始以来，2023年是第一次仅有少数共和党人（47%）支持美国在全球事务中发挥积极作用（2024年这一比例略有上升）。57%的共和党人认为，由于资源有限和国内问题，美国应该减少其在全球的角色，而民主党人中这一比例为35%。在大多数外交政策议题上，除了贸易和中国，党派之间的差距也非常明显。只有43%的共和党人对北约持积极态度，而民主党人中这一比例为75%。正如慕尼黑安全指数所示，关于美国军事援助乌克兰和以色列的问题，党派间存在显著分歧。
优先次序
特朗普政府的外交政策将主要通过与中国的竞争来展开。在竞选期间，特朗普宣称将对中国商品征收60%的关税，并计划取消中国的“永久正常贸易关系地位”，以减少美国的庞大贸易赤字。这一政策不仅可能加速与中国的经济脱钩，显著加剧双边紧张局势，还可能使得与欧洲国家的协调变得更加困难。特朗普政府还可能继续阻止中国获取可能促进其军事崛起的美国技术。
关于中国军事能力的平衡程度，共和党内部存在不同意见。一些人认为，美国必须捍卫台湾，以遏制中国在亚洲的霸权，因此主张大幅增强美国在印太地区的军力部署。然而，特朗普对是否捍卫台湾的态度模糊不清，这使得世界对美国在该地区的盟国承诺产生了疑问。
| “我们自1930年代德国以来，未曾见过如此规模的军事建设。[…] 我们需要开始将国家的注意力集中在[中国]所构成的威胁上。”
——时任美国国会众议员迈克尔·沃尔茨，大西洋理事会，2024年10月28日 |
优先考虑中国的政策可能导致特朗普政府放弃其作为欧洲安全保障者的历史角色。尽管一些共和党人警告称，“威慑的成本远低于战争的成本”，美国可能会将捍卫欧洲的责任大部分转移给欧洲的北约盟国，不再把欧洲的安全、民主稳定或繁荣视为战略优先事项。对乌克兰而言，这可能带来重大后果。在竞选期间，特朗普曾因泽连斯基成功争取到美国军事援助而嘲笑乌克兰总统，称其为“也许是最伟大的推销员”，并誓言在24小时内结束战争。近期，特朗普的立场有所变化，变得更为支持乌克兰，表示“达成协议的唯一方式就是不抛弃乌克兰”，并希望在“远小于六个月的时间内”结束战争。
2024年12月，特朗普的乌克兰和俄罗斯特使基思·凯洛格（Keith Kellogg）解释称，美国可以通过威胁切断对乌克兰的供应来迫使乌克兰，同时威胁俄罗斯解除对乌克兰供应的限制，从而促使双方回到谈判桌，达成停火协议。乌克兰加入北约的前景并不乐观。乌克兰可能无法接受这一条款，因为它认为，在没有可信的安全保障下，俄罗斯将利用停火期重新调整军力并再次发动进攻。目前也没有迹象表明，俄罗斯总统普京愿意放弃其最大化的目标——政权更替以及对乌克兰未来外交政策的实际否决权。
对于北约而言，特朗普主义也将带来巨大的影响。虽然美国正式退出北约的可能性不大，但《北约条约》第五条的可信度以及美国核保护伞的有效性都遭到质疑。特朗普曾表示，北约的集体防御保障应当与盟国在国防上的GDP支出挂钩，并要达到5%。此外，特朗普身边的人已经制定了计划，计划大幅缩减美国在欧洲的军事存在，并将北约转变为一些人所称的“休眠北约”。鉴于欧洲再武装进程的迟缓，以及对美国的过度依赖，这种撤退可能会造成安全真空，让欧洲在21世纪第三个十年末尾面临俄罗斯侵略的风险。然而，这一严峻前景并非注定，因为特朗普的压力也可能迫使欧洲最终承担起保卫自己大陆的责任。正如前北约秘书长延斯·斯托尔滕贝格（Jens Stoltenberg）所言，这将“提醒新一届政府，跨大西洋关系远非负担，而是在大国竞争时代中的关键战略资产”。
中东可能成为优先次序逻辑的例外。特朗普政府至少会在短期至中期内继续保持美国在中东的重大参与。特朗普总统不仅为内阁挑选了几位坚定支持以色列的成员，而且他曾告诉以色列总理本杰明·内塔尼亚胡，在与哈马斯和真主党作战时，“放手做你必须做的事”，这体现了他在第一任期内对以色列的坚定支持。特朗普在任期内还反转了数十年的美国政策，公开质疑冲突中的“两国方案”可行性。此外，特朗普政府已表示希望恢复对伊朗的“极限施压”政策，以阻止伊朗发展核武器，并通过促进以色列与沙特阿拉伯的关系正常化来推动更广泛的地区重组。特朗普政府对国家利益的狭隘追求也将对所谓的“全球南方”国家产生深远影响。特朗普政府过于专注于中国，可能会试图与那些被认为在制衡北京方面至关重要的国家（如印度）建立更紧密的关系，而其他国家则可能被忽视。特朗普可能会退出巴黎协定，批评联合国，并对发展援助采取交易性态度，这可能疏远许多全球南方国家，促使它们采取对冲策略，从而加剧“多极化”进程（第1章）。此外，美国的保护主义可能对世界贸易组织（WTO）造成重大打击，加速全球经济碎片化，全球南方国家尤其会受到影响。
新世界
特朗普的总统胜选标志着冷战后共识的终结。通过更具选择性的参与，并优先考虑与中国的两极竞争，特朗普政府可能会加速国际体系的多极化，因为其他国家将（不得不）承担更多地区或政策议题的责任。因此，未来四年可能会彻底结束关于美国积极参与全球事务是遏制还是助长全球混乱的辩论。基辅、台北、加沙、特拉维夫等地的人们将焦急地关注这一过程。
| “我最自豪的遗产将是作为和平使者和统一者。”
——美国总统唐纳德·特朗普，就职演讲，2025年1月20日 |
主要观点
1.冷战后的共识认为，美国是全球无可匹敌的领导者，承担着维护国际秩序的深厚责任和利益，而这一共识在美国大选前就已面临压力。唐纳德·特朗普的胜利彻底打破了这一共识。
2.对于特朗普而言，这一秩序对美国而言是一笔糟糕的交易，它使得竞争对手和伙伴在美国的领导下不成比例地获益，从而加剧了美国的衰退。因此，他承诺在仅涉及狭义美国利益的情况下，实行更加选择性的国际参与。
3.特朗普政府将优先遏制中国的崛起，并支持以色列。然而，美国对北约和乌克兰的安全承诺可能会遭遇削弱，美国在多边机构中的参与也将减少。
4.未来四年将揭示，选择性参与的美国是加剧还是遏制全球无序。随着其他国家（不得不）承担起填补这一空白的责任，国际体系的多极化可能会加速。
3.中国：争取“极点”地位
中国的全球秩序愿景是什么，它在国际上如何被接受？中国的军事、经济和外交战略如何支持其愿景或与其愿景相悖？来自全球各国日益增长的反对声音对中国有何影响？
兰道夫·卡尔与保拉·科勒
中国是全球多极秩序的主要支持者之一。 中国领导人去年7月表示：“倡导平等有序的世界多极化，就是主张要确保各国都能在多极体系中找到自己的位置 […]发挥应有的作用。”中国共产党正在推动全球治理结构的调整，提倡金砖国家（BRICS）等替代性结构，表面上是为了更好地反映向新兴非西方世界的“权力再分配”。然而，在与美国争夺“领导地位”的过程中，北京往往忽视了它所声称要提升的国家及其宣扬的原则。因此，许多人认为，这一倡导不过是赤裸裸的权力政治伪装。
尽管中国在凝聚当前全球秩序的不满情绪方面取得了相当大的成功，但其经济和军事进步依然面临来自国内的障碍。此外，北京的权力博弈正遭遇越来越多来自邻国及欧洲国家的抵制。在新的特朗普政府下，美国遏制中国的努力可能会进一步加剧。如果中国共产党继续坚持当前的发展道路，它自身可能会阻碍“有序多极世界”愿景的实现。
他说，中国领导人说： 中国对全球秩序的愿景
在推动多极化的过程中，中国将自己描绘为所谓“全球南方”国家的倡导者。与全球南方中的许多国家一样，中国认为当前的秩序被西方对国际机构的主导地位、双重标准和所谓的“冷战思维”所扭曲。北京的愿景承诺“使国际关系民主化”，捍卫联合国宪章，并给予不满的国家平等的发言权和在国际机构和规则中自由操作的空间。但它也提倡中国共产党的理念：其“发展权”将大部分人的经济进步置于个人政治和公民权利之上；在中共的理解中，主权问题不应因价值观或治理问题而受到侵犯。
这种多极秩序的解释试图将对全球南方的呼吁与北京作为大国和地区霸主行事的愿望调和起来，且强调这一过程不应有外部干预。毫不奇怪，中国公众普遍相信，一个更加多极的世界将带来和平与繁荣的益处。然而，即便在中国，也有人承认，在与美国展开大国竞争的背景下，呼吁多极化不过是“一种在全球范围内的政治正确立场。”
| “世界多极化和经济全球化是人类社会发展的大趋势，但各方对需要什么样的多极化和全球化，看法并不一致。”
——中央外事工作委员会办公室主任王毅，新闻发布会，2024年3月7日 |
在华盛顿以及越来越多的西方首都，许多人认为中国共产党的首要目标是赢得与美国的战略竞争，并颠覆自由国际秩序的核心元素。尽管仍有一些人警告不要过度提升与中国竞争的风险，或高估其全球野心，但越来越多的共识认为，必须加强对北京的反击。对许多人而言，中国加大了与俄罗斯及其他修正主义行为体（如伊朗和朝鲜）的机会主义的合作，这暴露了中国共产党所宣称的原则因其追求战略利益而被抛之脑后。中国已成为俄罗斯在乌克兰战争中的不可或缺的支持者：自2022年以来，中国不仅通过向俄罗斯提供价值90亿美元的双用途物资，帮助俄罗斯抵抗西方制裁，使得俄罗斯38%的商品进口来自中国，此外，中国还涉嫌协助俄罗斯建造作战无人机。持续的战争为北京提供了批评北约的借口，并加剧了中国的跨大西洋竞争对手的军事、经济和政治资源压力。
与此同时，北京正在利用其外交影响力，将当前全球秩序的不满者召集到其阵营中。中国正试图将金砖国家（BRICS）集团定位为对抗七国集团（G7）的力量，金砖国家的新扩展成员已占全球人口近一半、全球GDP的三分之一以上。尽管金砖国家仍常被视为一个没有具体联合项目的松散组织，它仍是中国共产党谴责西方双重标准和全球治理失败的有力工具。然而，尽管中国领导人宣布中国将“引领全球治理体系改革”，但就像中国已阻止了联合国安理会改革的实质进展，其目标是通过将中国共产党原则纳入国际机构的文件，并将中国官员安置在领导职务上，来削弱这些国际机构的自由主义基因。
此外，尽管面临障碍和冲突，中国正在增强其军事和经济实力，且正将这些实力用于战略竞争——这往往与其所谓的多极原则相悖。
皇帝的新船： 中国的军事姿态
中国力求在印太地区建设一支“世界一流军队”，并且在不受美国干预的情况下实现这一目标。在某些领域，中国的地区力量投射能力已经超过了美国。中国的武器采购速度是美国的五到六倍，并且在数量上拥有全球最大规模的海上作战力量。中国的整体造船能力是美国的230倍，仅其江南造船厂的造船能力就超过了美国所有造船厂的总和。2024年，北京还确认正在研制第四艘可能是核动力的航母。除了显著的常规武装建设外，中国的作战核武库被预计到2030年将达到1000多枚弹头，较2024年的600枚有所增长。
然而，北京的军事目标面临内在障碍。作战经验几乎为零，部队整合程度低，后勤问题依然存在。腐败也是一个严重问题：近几个月，中国领导人已罢免了几位高级军事官员，包括两位前国防部长，他们因涉嫌腐败而接受调查。
在海外，中国的军事扩张和权力操作也面临越来越多的反对。澳大利亚、日本、菲律宾和韩国等国正在加大投资以应对中国日益增长的军事能力 。
在海外，中国军事扩张及权力运用遭遇的反对也在不断增加。澳大利亚、日本、菲律宾和韩国正在加大国防投入，并寻求与美国建立更牢固的安全关系，以应对中国的威胁和对国际法的侵害。事实上，过去一年里，中国的挑衅达到了一个新高度。6月，中国海警在南海水域撞击了一艘菲律宾船只，这片水域被北京非法声称拥有主权，导致数名船员受伤。菲律宾称，这是中国在该地区采取的“最具侵略性的行动”。2024年10月，中国军队进行了迄今规模最大的封锁台湾的“演习”，练习封锁港口和实施地面突袭。这种日益强化的演习印证了美国的担忧，即中国领导人希望在2027年前使其军队具备攻占台湾的能力。
尽管北京倡导“安全不可分割原则”——即谴责以牺牲他国安全为代价来确保自身安全的行为——但它试图在印太地区建立势力范围的行为违反了国际规则，并显露出“以力为权”的世界秩序观。
疯狂亚洲富豪？中国的经济影响力
中国的经济是其领导人在国际舞台上最强大的资产，但也可能是他们最大的忧虑。预计未来五年内，中国将占全球经济增长的21%。这一成功的支柱是面向未来的产业。在44项关键技术中，中国在多达37项领域中位居世界首位。此外，世界对高科技产品所需的稀土元素也严重依赖中国，中国开采全球60%的稀土，并加工全球近90%的供应量。在光伏领域，中国企业远远领先于竞争对手，并可能在电动汽车领域也实现类似的领先优势。
为提升自身竞争力和经济韧性，中共推行“双循环”政策：在强化“内循环”方面，中国加大对战略性产业供应链本地化的投资，以提高经济安全性；在推动“外循环”方面，中国正在拓展贸易通道和出口市场，目前已成为120多个国家的最大贸易伙伴。此外，中国还通过与150个国家签署“一带一路”基础设施投资协议进一步扩展其经济影响力。
这一双循环战略帮助中国抵御外部压力，包括贸易限制、制裁和自然灾害冲击。同时，中国也利用其贸易伙伴对中国产品或市场准入的依赖作为政治优势。这种影响力经常体现为经济胁迫，例如进口和出口限制、抵制或限制旅游活动，以惩罚不符合其期望的行为。从立陶宛到蒙古等较小国家都曾受到此类经济手段的影响。
| “通过盗窃、市场扭曲性补贴和战略规划，北京如今在许多将决定21世纪地缘政治主导地位的行业中领先。”
——时任美国参议员马可·鲁比奥，新闻发布会，2024年9月 |
世界各国也在采取措施应对中国的经济战术。自2022年以来，美国不断收紧对半导体的出口管制，试图限制中国高科技和军事领域所需的部件。如果特朗普总统兑现其竞选承诺，对中国进口商品征收60%的关税，中国可能会损失约0.7%的GDP。2024年10月，欧盟对中国电动汽车引入高达45%的关税，以应对其补贴和产能过剩问题。此外，新的美国政府可能会进一步施压欧洲，让其在对华政策上更加强硬。不过，中国的低价出口也促使许多发展中国家，包括一些金砖国家的伙伴，设立壁垒以提升自己的价值链地位。
中国仍然依赖以美元为中心的金融体系。尽管中国努力推进“去美元化”，试图以人民币取代美元，但其在全球范围内的进展有限。不仅是外部因素，内部约束也在影响中国经济的发展。GDP增长相对疲软，人口老龄化加剧，加之青年失业率居高不下，房地产行业陷入困境，政府债务高企，资本流入减少以及对食品进口的依赖，都表明中国的经济增长可能已经接近顶峰。此外，中国作为全球最大的双边贷款国，其对经济不稳定国家的贷款正逐渐被视为一种负担。要求中国为难以偿还债务的国家提供更多债务减免的呼声越来越高，但北京仍然不愿做出太多让步。中国将贸易关系安全化并保护国内工业部门，这些行为既与全球贸易规则相违背，也与其“普惠、平衡的全球化”承诺背道而驰。
| “由于巨额补贴和国内需求疲软，中国目前的生产量超过了其销售量。这导致了过剩的补贴商品，如电动车和钢铁，从而造成了不公平贸易。”
——欧盟委员会主席乌尔苏拉·冯德莱恩，新闻发布会，2024年5月6日 |
自2017年起未有之大变局：全球秩序与中美竞争
尽管北京宣扬多极化世界的崛起，中国也在积累相当的能力以挑战美国的全球超级大国地位。然而，它也面临着日益严峻的内部结构性阻力和外部反对。最强烈的反对来自华盛顿，美国的共识是要更加坚定地抵制中国（第2章）。同时，北京对“特朗普冲击”表现出信心。此外，特朗普对盟友和国际机构的疏远可能为中国提供机会，使中共可以进一步强化外宣，将美国描述为全球不稳定因素，并更容易将自身倡议嵌入国际体系。虽然中国面临欧洲和“非美国西方”的反对，但也可能利用美方与其伙伴间的新分歧。然而，如果北京对国际上的反对采取更加强硬的胁迫性政策和规则破坏行为，它可能危及与志同道合国家的关系，同时进一步削弱实现“有序的世界多极化”的可能性。
主要观点
1.中国提倡多极化秩序在“全球南方”获得欢迎，但这最终不过是与美国战略竞争的修辞掩饰。中国对俄罗斯入侵乌克兰的支持及其他军事、经济权力行为暴露了这种矛盾。
2.中国缺乏可靠盟友，但中国正深化与其他修正主义行动者的合作，例如通过金砖国家等多边机制号召其他国家联合在其改革全球秩序承诺周围。
3.在印太地区，中国日益增强的军事力量投射能力已与美国相当甚至在某些方面超越美国，这促使美国及地区其他国家加强防务合作和重新武装。
4.中国希望利用经济实力进行自我保护和经济武器化，但结构性障碍和海外反制可能减缓其经济增长。
5.面对新的美国政府，中国需为更激烈的对抗做好准备，同时可能从美国在国际承诺上的收缩中获益。
4.欧盟：完美的极点风暴
欧盟以自由主义为核心的国际秩序愿景面临哪些挑战？欧盟的安全、经济和民主模式为何以及如何陷入危机？新一届美国政府将如何影响欧盟？
妮可·科尼希和伦纳德·许特
在过去十年中，自由国际秩序的争议愈演愈烈，这对欧盟的全球愿景构成了严峻挑战。如今，这些压力已经达到顶峰，使欧盟陷入了三重危机：俄罗斯对乌克兰的战争摧毁了欧洲的合作安全架构；经济相互依赖的日益武器化威胁着欧盟的经济模式；而欧盟的自由民主模式也面临着前所未有的内部和外部挑战。
唐纳德·特朗普的连任可能会加剧这些危机，并再次引发欧盟是否需要成为更具自主性的“第三极”（正如法国总统埃马纽埃尔·马克龙所言）的讨论。
逆风前行：后自由世界中的自由力量
欧盟是冷战后自由国际秩序时代精神的代表。尽管并非始终如一，但欧盟一直努力在全球范围内推广自由价值观。其庞大的单一市场和强大的监管能力使得欧盟能够通过外化自身规范来塑造全球规则——这被称为“布鲁塞尔效应”。通过扩大政策，欧盟要求候选国接受其庞大的法律体系，从而将这些国家吸引到其轨道内。此外，欧盟一直是支持自由国际秩序的多边机构的中坚力量。
欧盟在建立国际刑事法院方面发挥了重要作用，并长期支持联合国、世贸组织以及一系列环境协议。欧盟及其成员国还是联合国体系的最大资金来源，贡献了大约33%的资金；也是全球官方发展援助的最大捐助者，占全球总量的42%。因此，欧盟是冷战前秩序向“后民族自由主义”过渡的核心推动者和受益者。在这种后冷战秩序中，国际机构和规则限制了国家主权，以追求自由价值观。
然而，欧盟的国际秩序愿景早已面临诸多阻力。权力格局的变化助长了修正主义国家（如俄罗斯和中国）从现有秩序中攫取更多利益、增强影响的企图。而美国——这一秩序的创建者之一——随着影响力的下降，也对自由秩序日益感到不满。这种不满造成了国际治理的僵局，令许多国际机构难以应对全球性挑战。与此同时，西方社会中民族主义与民粹主义的兴起引发了对经济和文化全球化的强烈反弹，推动全球保护主义抬头，对欧盟的自由贸易模式构成挑战。再加上英国脱欧导致的资源削减，欧盟应对这些挑战的能力进一步下降。近年来，这些不利因素汇聚成一场完美风暴，使欧盟自由愿景的三大关键要素岌岌可危。
风暴眼：破碎的安全架构
俄罗斯对乌克兰的战争摧毁了欧洲的合作安全架构，并以“自二战结束以来最具威胁性和最直接的方式”挑战了“反对领土征服的规范”。欧洲国家通过向乌克兰提供武器并大幅增加国防支出来应对俄罗斯的入侵。达到北约2%国防支出目标的欧盟成员国数量从2021年的4个增加到2024年预计的16个。然而，乌克兰的需求不断增加，加之俄罗斯可能在未来五到八年内将战争扩展至北约领土的风险，使这些努力显得不足。普京政权已经开始发出核威胁，并对欧洲发动混合攻击，如在摩尔多瓦、格鲁吉亚和罗马尼亚的选举干预。若俄罗斯在乌克兰获胜，莫斯科可能进一步加剧这些攻击，推动其后苏联空间的帝国野心。
更进一步加剧危机的原因在于，美国新政府已经暗示将减少对欧洲的安全援助，这迫使欧洲在遏制俄罗斯和支持乌克兰中承担更大的责任。在总统竞选期间，特朗普多次提议减少对乌克兰的援助，并声称可以在24小时内结束战争，这引发了人们对基辅可能被迫在不利条件下进行谈判的担忧。然而，1月份，特朗普又表示希望战争能“远少于在六个月内结束”。此外，他还将美国继续留在北约的条件与欧洲国家支付“公平份额”挂钩，甚至要求这些国家将国防开支提高到GDP的5%。
| “一个安全的乌克兰意味着一个更安全的波兰、瑞典、挪威、欧洲乃至整个西方。……如果乌克兰失败，我们所有人都将失败。”
——波兰总理唐纳德·图斯克，北欧-波罗的海峰会，2024年11月28日 |
因此，欧盟成员国面临三重挑战。首先，他们需要在财政限制和国内反对声音不断增加的情况下提高国防开支。其次，他们必须克服国防工业基础的长期碎片化，显著深化彼此之间以及与非欧盟欧洲盟友（特别是挪威和英国）的合作。第三，他们需要落实最近多名欧洲外长联合声明中承诺的乌克兰“坚不可摧的安全保障”，要么为乌克兰加入北约制定切实可行的路径，要么通过稳固的双边安排实现。
经济雷暴：安全化的相互依存关系
全球地缘经济的转向威胁到欧盟传统经济模式的可持续性。欧盟一直是冷战后超全球化时代的典范。作为世界上最开放的经济体之一，也是签署贸易协议最多的行为体，欧盟长期以来一直支持世贸组织。
2024年12月，经过25年的谈判，欧盟与南方共同市场（Mercosur）签署了一项协议，这可能会建立世界上最大的贸易区。这是欧盟寻求多元化其贸易关系的重要一步。然而，该协议的最终批准仍在进行中，某些关键成员国仍然反对这一协议。总的来说，欧盟作为自由贸易和良性经济相互依存的捍卫者，其角色正越来越不符合日益安全化的经济关系格局。
| “如果我们现在不共同加大投入来防止战争，那么以后我们将付出更高、更高、更加高昂的代价来应对战争。”
——北约秘书长马克·吕特，欧洲卡内基国际和平基金会，2024年12月12日 |
疫情、中美地缘政治紧张局势的加剧、北京日益加强的经济胁迫以及俄罗斯对乌克兰的战争使得关键国际行为体优先考虑国家安全而不是经济效率。其结果是世贸组织陷入瘫痪，全球经济“因政策主导的地缘经济分裂”而逐渐形成竞争性阵营的可能性越来越大。这些趋势正发生在欧盟内部经济问题和增长乏力之时。最近的报告指出了几个原因，包括劳动力老龄化、技术行业的弱点导致的生产率增长低下、资本市场一体化不足以及投资水平不够等。
特朗普赢得选举后，欧盟的经济模式可能面临更大的压力。特朗普计划中的10%普遍关税和对中国商品高达60%的单边关税可能引发贸易战，对欧洲经济造成严重影响。作为欧盟最大的贸易伙伴，美国若与欧盟爆发贸易战，不仅会造成显著的福利损失；此外，美国对中国的关税还可能导致大量中国商品涌入欧洲市场，加剧市场紧张局势。这种紧张原本已因中国的市场扭曲行为——大量廉价且受补贴的出口商品涌入欧洲——而存在。经济学家因此警告，可能出现“第二次中国冲击”，甚至可能摧毁“欧洲的核心产业”。
在最坏的情况下，这些贸易战可能导致世贸组织崩溃，其对欧盟的福利损失远远超过双边贸易争端。面对这些挑战，欧盟必须多样化其贸易关系，与所谓的“全球南方”国家建立新的伙伴关系。然而，与南方共同市场（Mercosur）达成贸易协议的困难也提醒欧盟，有时不得不做出痛苦的妥协。
非自由风潮：动摇民主基础
欧盟的自由民主模式正面临着前所未有的内部争议，同时外部压力与干涉也加剧了局势的复杂性。自2000年代初以来，政治极端主义，尤其是极右翼势力，逐渐获得支持。这一趋势在2024年的欧洲议会选举中得到了体现，并逐步渗透到欧洲理事会。截至目前，已有七个政府包含极右翼政党，而在2024年1月，奥地利的极右翼自由党首次获准组建新政府，预示着奥地利可能很快正式加入这一阵营。
| “很长一段时间以来，我们认为[民主]理所当然……但如今我们的民主正受到威胁。”
——欧盟委员会主席冯德莱恩，欧洲议会全体会议，2024年7月18日 |
碎片化和极化也削弱了法国和德国这两个传统的驱动欧盟政策的国家。在欧洲议会选举失利、极右翼“国民联盟”成为第一大党后，法国总统马克龙提前举行选举，结果出现议会悬峙，由米歇尔‧巴尼耶领导的中右翼少数派政府上台，但因不信任投票三个月后倒台，随后弗朗索瓦·贝鲁组建少数派政府处理复杂的预算谈判。德国的联合政府因预算内讧于11月解体，2025年2月提前选举。极右翼支持率攀升，同时一个新极左政党可能进入联邦议院。极化还导致部分成员国民主倒退和法治侵蚀，损害欧盟作为国际民主和普世价值推动者的信誉。
成员国之间以及其国内的分歧使联合决策愈加复杂，经常只能达成“最小公分数”式的妥协。例如，贸易政策可以通过多数表决，而外交和安全政策则要求一致同意，这种机制的局限性在匈牙利长时间阻止向乌克兰提供武器补偿资金一事中表现得尤为明显。这种分歧在未来可能会扼杀创建新重大融资工具的计划，而这些工具本是用来扭转经济和军事下滑的关键举措。
新一届美国政府也可能加剧欧盟内部分裂。分析认为，特朗普第二任期将助长非自由主义和民粹主义运动，使其立场正常化、扩大化。特朗普更偏好双边交易式外交，或阻碍欧洲形成对美统一立场，各国将争相寻求优惠待遇。
欧洲的选择：逆风而行或被风吹散
欧洲正面临冷战结束以来最具挑战性的地缘政治局势。俄罗斯的战火不仅威胁乌克兰的存亡，也威胁着欧洲的安全秩序；同时，地缘经济紧张和结构性经济问题正在削弱欧洲的繁荣。内部极化进一步损害了欧盟的信誉及其行动能力。随着新一届美国政府可能减少对欧洲的安全承诺、发动贸易战并助长从内部分裂欧洲的民粹主义运动，这些压力势必加剧。
欧盟及其成员国已通过增加国防开支和制定经济安全战略来应对这些威胁。然而，这些努力不足以保护自由秩序的支柱，特别是当美国越来越不愿意承担不平等的负担时。特朗普政府将会兑现多少的政策声明，将决定欧盟是需要重新调整与美国的关系，还是必须独立于华盛顿以更自主的姿态应对挑战。不管如何，为了阻止衰退并重塑影响力，欧盟必须自我革新。这是一个艰巨的任务，但如果欧盟真的能够在危机中焕发新生，现在正是证明其能力的时刻。
| “我们的欧洲是脆弱的……它可能消亡，这完全取决于我们的选择。而这些选择必须现在做出。”
——法国总统埃马纽埃尔·马克龙，巴黎索邦大学，2024年4月25日 |
主要观点
1.欧盟的自由国际秩序愿景早已面临重重阻力，而这些阻力如今已经发展为一场完美风暴。
2.俄罗斯对乌克兰的战争摧毁了欧洲的合作安全架构，并削弱了全球反对领土征服的规范。
3.全球经济相互依存的安全化趋势正在削弱欧盟的自由贸易议程，并可能加剧欧洲的结构性经济弱点。
4.日益上升的非自由主义和内部极化削弱了欧盟的行动能力及其作为国际自由价值推动者的信誉。
5.美国新政府可能通过减少对欧洲的安全承诺、发起贸易战和加剧内部分裂，严重加剧这些危机。
5.俄罗斯：沙皇的策略
俄罗斯对国际秩序的愿景是什么？它是否有能力实现这一愿景？俄罗斯还能承担多久对乌克兰的战争及其他地缘政治行动的巨大代价？海外的近期政治发展——从美国总统唐纳德·特朗普的回归到叙利亚总统巴沙尔·阿萨德的突然垮台——又会对俄罗斯产生怎样的影响？
金特罗·保利
本世纪以来，没有哪个国家比俄罗斯对国际秩序的冲击更大。它从根本上扰乱了邻国的稳定，并侵犯了周边国家的主权。在全面入侵乌克兰之后，俄罗斯进一步升级了这些行动，发动了欧洲自1945年以来最致命的战争。
据俄罗斯总统弗拉基米尔·普京所述，这场战争不仅仅关乎乌克兰，还涉及“新国际秩序将基于哪些原则”。尽管普京声称他设想的秩序是“主权平等”的，但俄罗斯的帝国主义行为表明，至少对于较小国家而言，实际情况可能截然相反。此外，俄罗斯是否有能力建立其所期望的秩序也存在合理的质疑。
俄罗斯的愿景：所有文明都是平等的，但有些国家比其他国家更具文明性
俄罗斯拒绝冷战后出现的以美国为主导的单极秩序，认为美国及其盟友滥用了在该秩序中的主导地位。俄罗斯声称这种秩序正在衰退，并将多极化作为更公平的替代方案。
俄罗斯通过金砖国家合作机制为此铺路，主持了2024年在喀山举行的金砖国家峰会，并且最近吸纳了埃及、埃塞俄比亚、印度尼西亚、伊朗和阿联酋为新成员。俄罗斯还利用这一平台拉拢所谓“全球南方”国家，向它们承诺更大的国际影响力，并利用它们对现行秩序的不满来获利。
俄罗斯提出的“平等和包容的多极化”看似合理，但其关键在于细节。在俄罗斯主张的多极秩序中，主权和平等的主体并非国家，而是所谓的“文明”——即那些有着紧密历史和文化联系的国家群体。只有强大的“文明国家”享有完全主权并承担领导角色，而小国则没有完整主权，被归入某一文明国家的势力范围。俄罗斯自认为是一个文明国家，并要求在全球秩序中占据主导地位。其2023年《外交政策概念》明确指出，俄罗斯作为“独特的国家-文明”具有特殊地位，并肩负着“维护全球权力平衡的历史使命”。
这一理念可以帮助解释俄罗斯对乌克兰的战争。正因为俄罗斯认为乌克兰属于自身主导的文明，它便认为认为“平等”和“国家主权”对乌克兰并不适用，并因此将对乌克兰的侵略视作合法行为，更重要的是，俄罗斯声称的势力范围不仅限于乌克兰。考虑到俄罗斯2021年12月的提议要求北约基本上撤出东欧和中欧，这一范围可能更广。因此，俄罗斯设想的世界秩序看起来更像是一种新的帝国主义“欧洲协调”而非包容的多极秩序。
| “我们将与欧亚一体化伙伴以及其他主权发展中心一道，继续建设一个多极世界以及一个平等、不可分割的安全体系。”
——俄罗斯总统弗拉基米尔·普京，总统就职典礼，2024年5月7日 |
| “一个国家越强大，其战略前线越远离本国边界，其对经济、政治、社会文化的影响所及的战略空间就越广。这就是国家的利益区。”
——俄罗斯安全委员会副主席德米特里·梅德韦杰夫，世界青年节，2024年3月4日 |
俄罗斯的能力：平庸之手，出色演绎
尽管俄罗斯主张世界领先地位，但其实际能力却常常难以匹配。经济总量未能进入全球前十，排在意大利、加拿大和巴西之后。其1.454亿人口也少于巴基斯坦、尼日利亚或孟加拉国。然而，俄罗斯的军事开支十分突出：按购买力平价计算，达4280亿美元，仅次于美国和中国。但相比之下，北约的集体国防开支（按购买力平价计算）高达1.39万亿美元，远超俄罗斯。俄罗斯唯一真正世界领先的领域是其核武库——按弹头数量为世界第一。
然而，俄罗斯却通过巧妙运作将有限的资源发挥出优势。在2022年对乌克兰的初次进攻失利后，俄罗斯在2024年成功扭转局势并稳步收复失地。俄罗斯每年向军队交付1500辆坦克和3000辆装甲战车，而自2022年以来，乌克兰从伙伴国获得的数量分别是660辆坦克和3103辆装甲战车。通过欺骗、胁迫和巨额经济诱因，俄罗斯招募了大量本国和外国人员以填补乌克兰的高额伤亡。去年11月，俄罗斯说服朝鲜政权向其战争努力提供至少1.1万名士兵。
与此同时，通过规避制裁和精明的货币政策，俄罗斯暂时维持了经济稳定。通过投资金砖国家合作机制及转向中国等新伙伴贸易，俄罗斯避免了外交和经济上的孤立。事实上，尽管战争仍在进行，但金砖国家的许多人对俄罗斯的看法依然正面。尽管在许多领域能力有限，但在慕尼黑安全指数的调查中，俄罗斯仍被广泛视为大国。
一如既往，俄罗斯以其“蜜獾”般的地缘政治声誉，给比自己更强的对手带来严峻挑战。除在乌克兰的常规战争外，俄罗斯还通过大规模的信息战、选举干预、破坏袭击、暗杀企图以及核武威胁对欧洲构成威胁。此外，通过其“非洲部队”——即瓦格纳集团的“转世”，俄罗斯在多个非洲国家扩大了地缘政治影响力，往往成功边缘化美国和欧洲国家。通过在各个战场采用多种手段，俄罗斯对其地缘政治对手持续施加压力。
对于俄罗斯来说，这一策略或许仍有回报。即将上任的美国政府——一个一直是乌克兰关键伙伴的国家——已经表示希望通过谈判迅速结束俄乌战争。如果乌克兰的伙伴国以任何代价追求战争的终结，俄罗斯可能利用这一点达成有利的停火协议。例如，它可能利用这种对和平的迫切需求，巩固其对所有占领领土的控制，同时阻止乌克兰获得北约成员资格或其他可信的安全保障。这将使俄罗斯得以策划新的军事行动，将整个乌克兰强行纳入其宣称的势力范围。然而，新一届美国政府结束战争的确切计划尚不明确。如果它采取比预期更强硬的对俄立场，俄罗斯的前景可能会显得黯淡。
| “绝大多数商品和服务价格的上涨表明，需求增长已经超过了经济扩张的能力和潜力。”
——俄罗斯中央银行行长埃尔维拉·纳比乌琳娜，国家杜马全体会议，2024年11月19日 |
俄罗斯的未来：悲观前景
最近，俄罗斯的地缘政治姿态开始出现裂痕，人们对其持久性产生了怀疑。在乌克兰的俄军伤亡人数不断攀升：独立消息来源估计，到2024年6月已有12万名俄军士兵在乌克兰阵亡。最近，英国国防大臣约翰·希利声称，仅2024年10月就有41,980名俄军死亡或受伤，创下单月记录。为弥补这些巨大的损失，俄罗斯不得不向新兵提供天文数字的薪酬，金额是一些地区平均收入的十倍以上。此外，俄罗斯正越来越多地招募年龄较大、战斗能力较弱的人：10月份，莫斯科新兵的平均年龄接近50岁。
俄罗斯在更换损失装备方面面临类似的挑战。其坦克和装甲车辆的“生产”有80%是翻新的库存设备。火炮系统和弹药的情况也大致相同。扩展生产的选项有限：自2022年以来，战死或逃离该国的俄罗斯人导致了劳动力短缺。因此，当关键库存耗尽时，俄罗斯国防工业的产量将大幅下降。库存耗尽的确切时间尚难以预测，因为关于剩余设备的数量和质量的估计不一。
俄罗斯还面临经济上的不确定性。虽然其2024年GDP增长率为3.8%，失业率为2.4%，看起来颇为亮眼，但其他指标却不太乐观。卢布汇率明显疲软，2024年12月的汇率为1美元兑104卢布，而2022年6月时为53卢布。庞大的军事支出——几乎占政府支出的30%——将年通胀率推高至8.4%。中央银行21%的高基准利率并未遏制这一趋势，反而有引发滞胀和大规模破产的风险。俄罗斯的能源出口收入也在下降，2024年11月的日均收入降至6.11亿欧元，而2022年4月的峰值超过了11亿欧元。尽管如此，能源出口仍然是俄罗斯收入的主要来源，这意味着油价的下跌可能给俄罗斯经济带来严重麻烦。
尽管与中国的贸易增加在一定程度上抵消了俄罗斯的经济挑战，但这也让其更加依赖中国。中俄贸易对俄罗斯的重要性远远高于对中国的重要性，这种差距还在显著扩大。
对乌克兰战争不断上升的成本同样限制了俄罗斯在乌克兰以外地区投射权力的能力，这表明其帝国过度扩张的问题日益加重。2023年，当阿塞拜疆军队占领纳戈尔诺-卡拉巴赫时，俄罗斯未能为其集体安全条约组织的盟友亚美尼亚提供帮助，导致亚美尼亚暂停参与该军事联盟。更糟糕的是，2024年12月，俄罗斯的防空部队误击一架阿塞拜疆民航客机，造成机上38人死亡，进一步损害了与阿塞拜疆的关系。俄罗斯在另一高加索国家格鲁吉亚的影响力也可能减弱。亲俄的格鲁吉亚政府因决定暂停与欧盟的入盟谈判以及2024年选举中的违规行为，引发民众起义，目前正努力平息这场危机。
同样在2024年，俄罗斯未能阻止阿萨德政权在叙利亚的突然倒台，这一事件让俄罗斯多年支持这一盟友的军事努力付之东流。俄罗斯现在可能会失去在叙利亚的空军和海军基地，而这些基地对其在中东和非洲的行动至关重要。
最后，俄罗斯的科技行业受到乌克兰战争的波及而受到打击，导致其在全球数字经济和地缘政治技术竞赛中的地位边缘化。外国对俄罗斯科技公司的投资锐减，自2022年以来，许多年轻、受过良好教育的俄罗斯人外逃，劳动力短缺对科技行业造成了不成比例的影响。2023年，俄罗斯科技巨头Yandex的国际母公司将其俄罗斯资产出售，这导致公司分裂，人工智能研究部门迁至阿姆斯特丹的继承公司。
俄罗斯：一个“波将金村”式大国
尽管俄罗斯自信地宣称其在世界秩序中的特殊地位，但其自我形象与实际实力基础之间仍存在差距。然而，俄罗斯确实确立了自己作为全球行为者的地位，并对更强大的地缘政治对手构成挑战。通过巧妙地利用有限的能力以及对其他国家和本国公民所承受的困苦的冷漠态度，俄罗斯政权在全球事务中扮演了一个超出其实际能力的角色。然而，随着其地缘政治行动——尤其是对乌克兰的战争——成本不断攀升，俄罗斯要维持这一姿态变得越来越困难。面对经济不确定性、帝国过度扩张以及高损耗的战争，俄罗斯是否能够继续其帝国主义努力尚不确定。这部分取决于国际社会的态度：是为俄罗斯提供继续扩张的空间，还是对其施加压力以促使其尊重基于规则的国际秩序。
| “我们需要意识到，今天的这些老统治者将会把我们留在废墟之中。认为俄罗斯的资源是无限的，认为俄罗斯能够永远处于战争状态，认为俄罗斯是一个人民耐心无限的国家，这些观点大体上是一种宣传形象。”
——卡内基俄罗斯欧亚中心非驻地学者叶卡捷琳娜·舒尔曼，慕尼黑安全会议，2024年2月17日 |
主要观点
1.俄罗斯将多极世界秩序描述为一个比以美国为主导的单极秩序更公平、更包容的替代方案，并积极利用这一叙事争取所谓“全球南方”国家的支持。
2.然而，俄罗斯设想的多极秩序并未真正将各国视为平等，而是由少数“主权平等的文明国家”及其各自的势力范围组成。
3.尽管能力有限，俄罗斯仍能有效地挑战更强的对手，以推动其所期望的世界秩序并巩固其声称的势力范围。
4.俄罗斯能在多长时间内继续扮演如此超出其实力的地缘政治角色尚不明确，因为它正面临越来越严重的经济问题和帝国过度扩张的困境。这在很大程度上可能取决于国际社会在近期内对俄罗斯施加多大的压力。
6.印度：地位变化
印度领导人对国际秩序的批评核心是什么？“多方结盟”在新德里追求全球领导地位的过程中起到了怎样的作用？又有哪些国内因素可能对印度的全球抱负构成威胁？
索菲·艾森特劳特
“当印度在全球平台上阐述立场时，世界会倾听。”这是2024年9月，印度总理纳伦德拉·莫迪在纽约对印度侨民发表讲话时的原话。印度人普遍认同本国在全球影响力方面的不断提升。在2025年慕尼黑安全指数调查的国家中，印度受访者对国家发展轨迹的信心排名第二。这种乐观的情绪背后有不少成就作支撑：作为全球增长最快的经济体之一，印度最近在名义GDP上超越了其前殖民国英国，成为全球第五大经济体，并预计到2027年将排名第三。2023年，印度成功完成月球任务，成为第一个登陆月球南极附近的国家，彰显了其巨大的技术潜力。此外，印度如今是世界上人口最多的国家，拥有丰富的人力资源。更重要的是，新德里清楚西方国家已将“赌注”押在一个强大的印度身上：它们将这个世界上最大的民主国家视为在地缘政治意义关键的印太地区对抗中国的平衡力量，以及与所谓的“全球南方”国家建立桥梁的关键。
地位的提升：印度的地位追求
因此，西方国家现在更加重视印度领导人对现有国际秩序的批评。与北京和莫斯科不同，新德里并不试图“攻击当前的国际体系”。2024年7月的慕尼黑安全指数调查显示，69%的印度受访者认为，现有国际规则代表了他们国家的价值观和需求。新德里的批评并非针对国际规则和原则，而是针对西方对国际秩序的主导地位，以及这种主导地位如何限制了印度及其他“全球南方”国家的抱负。陈旧的全球治理结构未能反映世界当前的权力分布是印度特别关注的争议点。为此，印度外交部长苏杰生形容联合国为“一个冻结的1945年发明的机制”。
印度对现有秩序的失望，与莫迪在2019年首次连任后所描述的“重拾印度在世界秩序中应有的地位”的追求密不可分。这种地位追求也是印度领导人接受多极化理念的关键原因之一。对新德里而言，多极化是“世界的自然状态”，在西方主导的阶段结束后，世界正在经历向这一状态的回归。
在全球舞台上，印度代表自豪地展现其作为世界领先力量之一的地位。这一风格在新德里最近主办的一系列峰会上尤为明显，包括2023年的G20峰会，以及2023年和2024年的三次“全球南方国家之声”峰会。这些峰会被印度视为展示其日益增强的召集能力的机会。印度领导人还利用这一平台将印度塑造成“在分裂的世界中寻求团结的力量”，并将自己定位为国际论坛上的发展中国家代言者，并在全球北方与全球南方之间扮演桥梁角色。在这一背景下，非洲联盟在印度担任G20轮值主席国期间成功加入G20，被认为是一个特别的成就。
但印度的外交政策不仅变得更加自信，一些人还认为它变得更具攻击性。《华盛顿邮报》报道的印度在巴基斯坦实施暗杀行动的传闻，以及2023年印度特工涉嫌参与不列颠哥伦比亚省一名加拿大锡克族人遭刺杀的指控，进一步强化了这一印象。
| “我们是全球南方的声音！”
——印度总理纳伦德拉·莫迪，《经济时报》世界领袖论坛，2024年8月31日 |
权衡选择：印度的多方结盟政策
正如印度外长苏杰生在其2020年出版的书中所指出的，印度需要“尽可能多地从尽可能多的关系中获取收益”，以提升其在全球舞台上的地位。多方结盟对印度而言并非新策略。它延续了冷战时期不结盟政策的战略自主诉求。如今，印度以更大的热情推进这一政策，这表现在该国一方面寻求与西方民主国家更紧密的合作，同时也与这些国家的竞争对手保持密切关系。
印度与美国之间建立了紧密的战略伙伴关系，特别是在科技与防务领域。2022年5月，两国启动了“美印关键和新兴技术倡议”（iCET）。印度还与欧盟及欧洲各国加强了在连接性与供应链弹性方面的合作，例子包括计划中的印度-中东-欧洲经济走廊（IMEC）以及已运作的欧盟—印度贸易与技术理事会（TTC）。
与此同时，尽管俄罗斯与西方关系持续恶化，印度领导人仍然维持与莫斯科的联系。2024年莫迪连任后，他的首次国事访问目的地便是俄罗斯。这次与普京的热情会晤与俄罗斯导弹袭击基辅一家儿童医院的时间点接近，这在基辅及一些西方国家引发了批评。西方政府对印度自2021年以来大幅增加进口俄罗斯廉价石油表示失望，因为这些采购规模扩大了近20倍，从而在一定程度上为莫斯科的战争提供了资金支持。
正因为印度与西方和俄罗斯的良好关系，一些人建议印度在俄罗斯对乌克兰的战争中担任调解人。包括莫迪在内的印度领导人确实在2024年8月访问乌克兰期间，在基辅和莫斯科之间传递信息。然而，观察人士对此表示怀疑，认为新德里缺乏承担更积极和平缔造者角色的能力与意愿。更可能的情况是，印度会继续在乌克兰战争中采取“战略机会主义”的态度。
这种战略机会主义还体现在印度一方面加强与“四方安全对话”（Quad）等西方平台的合作，另一方面又是上合组织和金砖国家等非西方平台的活跃成员。在2024年慕尼黑安全会议上被问及金砖国家时，苏杰生表示，与该集团的其他成员不同，印度将自己视为非西方而非反西方国家。因此，新德里或许能够防止金砖国家如一些人所说被“武器化”用以对抗西方，同时该集团也为印度利益服务。金砖国家的存在帮助印度提升其国际地位，并为其推动更少西方中心的秩序提供了杠杆，特别是在金融和贸易领域。
| “我们有多个选择吗？答案是肯定的。这是问题吗？为什么要成为问题？如果我足够聪明，有多种选择，你应该佩服我，而不是批评我。”
——印度外交部长苏杰生，慕尼黑安全会议，2024年2月17日 |
地区实力减弱：来自中国的挑战
对于新德里来说，在西方与俄罗斯之间保持多方结盟的策略，对于应对中国同样是合理的。印度认为中国对其国家安全和全球抱负构成严重威胁。
中国是促成新德里与华盛顿建立伙伴关系的战略黏合剂。美国同样对中国充满戒心，这也推动了四方安全对话（Quad）的合作，该机制的目的在于对抗中国在印太地区的影响力。但北京也是新德里不愿疏远俄罗斯的原因之一。尽管印度大幅增加了与西方供应商的武器贸易并提升了国内武器生产的投资，但在2019年至2023年间，俄罗斯仍是印度最大的武器供应商。此外，新德里担心一个在国际上更加孤立的俄罗斯会“更加依赖中国”，从而削弱莫斯科作为抗衡北京的必要制衡力量的作用。
对印度来说，中国构成了“直接的领土挑战”。尽管新德里和北京去年十月就东拉达克剩余的两个摩擦点撤军达成协议（该地区曾在2020年爆发印中士兵的致命冲突），但两国的边界争端仍未找到全面解决方案。与此同时，北京正扩大其战略影响力，这被印度领导人视为一种“在经济上和战略上包围印度”的企图。在印度洋，中国正在建设港口设施，印度担心这些设施可能会被用于海军目的。与此同时，北京与南亚多个国家的贸易已经远超印度与其邻国的贸易。除了不丹，印度的所有邻国现在都参与了中国的基础设施和投资项目——“一带一路”倡议。即使是印度本身也变得更加依赖中国经济，中国在2023年成为印度的最大贸易伙伴，印度的增长需要中国的投资和技术。尽管印度“正在全球范围内崛起”，但有人却认为其“在地区范围内衰退”。
重量级风险：国内风险
但中国并非唯一对印度发挥其影响力能力构成挑战的因素。国内方面，观察人士指出印度经济的结构性弱点以及政治和文化多元化下降所带来的风险。说到底，尽管印度的经济增长令人瞩目，但如何将这一增长转化为民众的优质就业仍是巨大挑战。在购买力平价计算下，印度的总GDP排名全球第三；但人均GDP仅排名第150位，落后于其他金砖国家。青年失业率为18%，女性劳动力参与率仅为28%。贫困减少仍是一大难题。2024年全球饥饿指数显示，印度的饥饿问题“严重”，在127个国家中排名第105位。
与此同时，一位印度媒体大亨最近的一场婚礼耗资约6亿美元，这引发了外界对印度高度不平等现象的关注。目前，印度最富有的1%的人口掌握了全国40%的财富。一些观察者认为，这也是莫迪领导的印度人民党在2024年选举中失去议会多数席位的重要原因：许多人觉得“经济并未给普通人带来好处”。
此外，尽管新德里似乎对唐纳德·特朗普重返白宫持乐观态度——莫迪是第一批热烈祝贺其连任的全球领导人之一——但若特朗普政府决定对印度出口产品征税，印度可能面临经济麻烦。
莫迪和他的印度人民党将其基于印度教民族主义意识形态的“国家建设计划”作为印度全球影响力日益增长的基础，但这一计划也伴随着重大风险。该计划试图让印度庞大的印度教多数——约占全国人口的80%——对自身文化和宗教产生更大自豪感。使用“巴拉特”（印地语中的印度名称）就是这一努力的一部分。对许多观察者而言，“煽动对印度2亿穆斯林的敌意”也是其中一环，而穆斯林约占印度人口的14%。
尽管在印度有很多人支持印度教占主导地位的议程——皮尤研究中心的一项调查显示，64%的印度人认为身为印度教徒对真正成为印度人非常重要——但这一议程显然具有分裂性。它也有“引发暴力和动乱的历史记录”。观察人士因此指出，印度教民族主义的增长可能给莫迪实现一个更强大的印度的愿景带来风险，这些风险表现为国内社会和政治的不稳定。
印度的崛起令人瞩目，但这一过程并非没有矛盾。然而，这些矛盾并未掩盖新德里在实现其自认为应有的国际认可方面取得的显著进展。
主要观点
1.印度领导人对现有国际秩序的批评以及对多极化理念的接受，与印度追求成为世界主要强国之一的目标密不可分。
2.新德里在提升印度国际形象方面取得了显著进展，包括快速的经济增长和成功的月球任务在内的一系列成就为印度的国际地位加分。印度领导人还将新德里定位为在国际论坛中放大发展中国家声音的行动者，以及连接全球南北方的桥梁。
3.对于印度而言，多方结盟是提升其全球地位、应对中国挑战的最可行策略。新德里一方面努力与西方民主国家加强合作，同时也与这些国家的竞争对手（尤其是俄罗斯）保持密切关系。
4.在印度全球影响力上升的同时，其在周边地区的影响力却受到挑战。中国在印度洋和南亚国家中不断扩大的战略存在对印度的区域主导地位形成威胁。此外，印度的全球抱负还受到国内问题的阻碍，其中包括经济的结构性弱点以及政治和文化多元化的下降所带来的风险。
7.日本：新常态
日本如何受到当前地缘政治动荡的影响？作为自由国际秩序的主要受益者和坚定支持者，日本采取了哪些措施来维护这一秩序？东京能够运用哪些外交、军事和经济资源，它又面临哪些阻碍？
兰道夫·卡尔
“现有秩序正受到严重挑战……特别是在印太地区，权力平衡正在发生变化。”
——日本2024年版《防务白皮书》
这意味着“日本正面临自第二次世界大战以来最为严峻和复杂的安全环境”。作为深度参与自由国际主义并支持美国主导地位的国家，日本尤其担忧单极时刻的终结、中国的崛起以及多极化新秩序的形成。然而，东京比大多数国家更早为这一趋势做好准备，采取了一系列多方位的区域战略，以加强印太地区基于规则的自由秩序。此外，一系列最新举措表明日本愿意在捍卫自身安全以及所珍视的秩序方面承担更多责任。然而，国内外相互交织的阻力却让东京的良好愿景面临困难。
危机中的自由秩序：最大输家？
日本的决策者和公众普遍对全球权力格局从美国向中国及“全球南方”重新分配表示担忧。数十年来，日本通过调整战略适应全球格局和规则的变化，一直是自由国际秩序的坚定支持者和主要受益者。在这一秩序下，日本得以实现全球化和经济繁荣。美国在太平洋上长期不可动摇的安全保护伞，使得日本得以避免一些“正常”中等强国或大国的政治挑战，特别是大幅度的国防预算。
对于日本政策制定者而言，现在一些国家领导人宣扬的不可避免的“多极化”意味着危险。在慕尼黑安全指数调查中，54%的日本受访者对多极化世界的前景表示“担忧”，这一比例远高于其他国家。国际规范和机构的危机、政治与经济领域中非自由主义的崛起、更加强势的中国，以及在特朗普总统领导下更为不稳定的大国竞争和亚洲中更不可预测的美国角色——这些都威胁着日本的安全与繁荣的基础。
| “我们国家周边的地缘政治危机已上升到可能随时爆发战争的地步。”
——日本首相石破茂，哈德逊研究所，2024年9月25日 |
此外，日本的三个拥核邻国——中国、俄罗斯和朝鲜——变得更加咄咄逼人。朝鲜的导弹试验数量在过去三年达到历史最高水平，其中许多导弹落在日本周边水域。2024年，中国和俄罗斯在日本周边加强了军事演习，多次侵犯其海域和空域。最重要的是，俄罗斯对乌克兰的全面入侵动摇了东京的战略思维。日本强烈谴责莫斯科违反《联合国宪章》的行为，并参与对俄罗斯的制裁。接近100亿欧元的援助，使得日本成为乌克兰第三大财务和人道援助来源。日本领导人不断警告，如果未能充分遏制北京在台湾或南海的意图，“今天的乌克兰可能就是明天的东亚”。
因此，若自由国际秩序崩溃，日本不仅可能成为最大的战略输家，也被视为维护这一秩序的“前线国家”。面对这一局势，东京正逐步加大自身的贡献力度。
印太战略：塑造你希望看到的秩序
日本的目标并非让印太地区成为中国的势力范围或单纯的美中竞争战场，而是努力打造一个多极化、有秩序、基于规则的区域。从2016年提出该概念起，“自由开放的印度-太平洋”（FOIP）便成为东京实现这一目标的战略框架。日本的相关努力包括促进基础设施投资、区域连通性与一体化、提升海上安全能力，以及加强在这些领域的共同规则建设。尤其值得注意的是，东京在2018年和2022年分别主导了两项区域自由贸易协定的谈判，在推动经济一体化方面发挥了重要作用。日本的参与战略成功得到了东南亚国家联盟（ASEAN）、澳大利亚、多个欧洲国家，尤其是印度和美国的支持，这些国家纷纷制定了与FOIP相呼应的战略文件。同样，日本还在美日印澳“四方安全对话”（QUAD）中加强了合作，并与韩国和菲律宾分别建立了美日三边对话模式。作为G7中唯一的亚洲国家，日本非常重视通过这一平台来表达东亚安全关切，同时加强与北约的合作。在俄罗斯入侵乌克兰后，日本领导人定期出席北约峰会，并欢迎在东京设立北约联络处的想法。
日本FOIP的总体目标并非直接遏制中国，而是通过地区内其他国家的集体平衡力量来抵消北京日益增长的影响力。该地区国家的能力越强、联系越紧密、对规范的投入越大，它们对中国胁迫的抵抗力也就越强。因此，虽然可能尚未完全成为一个独立的地区中心，日本却在推动区域一体化中扮演了关键催化角色。其“网络权力”的核心在于日本的信誉：对于东盟国家来说，多年来的日本贸易和投资带来了切实的利益，日本作为自由（贸易）秩序模范公民的“卓越声誉”也不容忽视。然而，在竞争对手日益采取强硬手段的当下，东京也意识到单靠外交力量并不足够。
| “日本将继续积极为实现和维护国际和平与安全作出贡献，努力引导日益分裂和对抗的国际社会走向合作。”
——日本外务大臣岩屋毅，新闻发布会，2025年1月10日 |
军事与经济实力：按正常国家行事？
近年来，日本逐渐摆脱了长期受限的状态，开始展现与其实力相符的影响力。早在已故前首相安倍晋三任内，放宽和平宪法对军事的限制就已引发争议，而2022年12月，日本更迈出了一项雄心勃勃的举措。三份新的战略文件明确提出，到2027年，日本将把国防预算从GDP的略高于1%提升到2%的目标。其中，相当大一部分资金将用于2025年底前的“远程防御能力”建设，即获取远程导弹以对敌方领土实施反击，从而起到威慑作用。目前，日本本财年的国防预算已增加16%，而同期经济增长仅为0.2%。
日本还逐步放宽了严格的武器转让限制。不仅推动了国防出口，还使得日本在过去两年中参与了多个新的联合研发项目：包括与英国和意大利合作开发下一代战斗机，与澳大利亚合作开发巡航导弹，与美国合作研发导弹拦截器，以及与印度尼西亚合作建造驱逐舰。尽管过去范围较小的改革曾引发强烈争议，但国内对新国防计划的反对声音却较为平静。乌克兰的入侵事件表明，当前的安全环境需要更“正常”的防御能力谱系，且“只有那些愿意自我防御的国家才会得到他人的援助。”尤其是考虑到特朗普总统重返白宫后可能对美日联盟的态度，日本急于表明自己在承担应有的责任。
在国防“正常化”之前，日本已经在经济安全领域采取了更为强硬的立场。自2010年成为中国经济胁迫的目标以来，东京设定了“战略自主”目标——即确保关键行业所需资源供应，以及“战略不可或缺性”——培养日本在国际供应链中占据关键节点的产业作为威慑。实际上，日本企业在许多高科技零部件领域占据全球50%以上的市场份额。东京还投入数十亿美元用于国内半导体生产。自2022年以来，日本广泛的经济安全立法已成为其他发达经济体措施的蓝图。日本领导人已将应对经济胁迫的韧性建设提上了G7和北约的议程，并在美国的敦促下对中国实施了严格的高科技出口限制。因此，尽管GDP增长停滞，但日本在国外仍被广泛视为经济和技术强国。自2014年以来，日本的年均经济增长率仅为0.6%，并预计在2030之前将保持在这一水平。然而，尽管增长停滞，日本仍拥有一系列有力的经济工具。
在乌克兰战争促使欧洲启动“时代转折”（Zeitenwende）之前，东京已着手加强其安全政策。然而，过去两年的防务和经济举措标志着一次真正的“安全复兴”。
| “日本享有很高的尊重和期待……然而，同时，随着日本经济实力的削弱，尤其是随着中国超越我们，日本似乎不再拥有昔日的辉煌。”
——前日本外务大臣上川阳子，新闻发布会，2024年8月20日 |
战略逆风：台风季
面对新威胁和摇摇欲坠的自由国际秩序，日本正在加倍努力推进其网络化的印太战略，并采用“正常”国家的防御和经济手段。然而，这些努力面临的阻力可能会使其在全面启动之前就搁浅。
在国内，日本首相石破茂在2024年10月的选举中遭遇重创后领导着一个少数派政府。如何为国防预算的增加筹措资金仍是一个未解决的问题，再加上日元的历史性贬值进一步削弱了东京的购买力。
这一切的背后是日本老龄化的社会和疲软的经济增长。石破茂似乎没有足够的政治资本来推进其前任的雄心勃勃的倡议。尤其是在特朗普总统可能施加压力的情况下，这种局面将变得更加困难。日本不再拥有如已故首相安倍晋三那样的“特朗普沟通者”，无法有效应对一届善变的美国政府。
驻日美军费用分摊协议将于2027年续签，届时华盛顿可能要求东京承担更多军事保护费用。如果特朗普政府更倾向于双边主义，日本与其他印太国家的三边合作关系可能因缺乏美国的召集能力而逐渐减弱。
尽管日本与韩国的地缘政治关系最近有所改善，但由于历史遗留问题，这种改善一直十分脆弱。如今，首尔似乎将迎来一个对日本持怀疑态度的新政府，改善势头面临终结风险。与此同时，进一步卷入中美贸易战不仅可能对日本经济造成冲击，还可能损害其与东南亚多方结盟伙伴的关系。
虽然日本或许能够克服内部局限性，继续推进“正常化”，但这一过程中不仅要应对更为咄咄逼人的竞争对手，还需应对日益不稳定的合作伙伴关系。
主要观点
1.作为自由国际主义的主要受益者，日本对全球秩序的当前危机以及多极化的前景特别关注。
2.为了加强其邻近地区抵御中国主导地位的能力，日本通过“自由开放的印度-太平洋”战略促进了区域规范和一体化。
3.随着2022年战略调整和国防支出增加，日本在采取与其地缘政治分量相匹配的防御能力方面迈出了重要一步。
4.在经济领域，日本强大的地区联系和经济安全政策使其在设定议程和发挥影响力方面具备显著优势。
5.国内的政治和经济弱点以及国际阻力可能会阻碍日本全面实施其启动的安全政策措施。
8.巴西：卢拉之地
巴西对国际秩序的主要批评是什么？其“合作性多极化”愿景意味着什么？巴西的不结盟政策及其搭建桥梁的愿景进展如何？巴西又如何在全球粮食、气候和能源讨论中发挥影响？
妮可·科尼希和伊莎贝尔·坎普
2022年，路易斯·伊纳西奥·卢拉·达席尔瓦（常被称为“卢拉”）在开启第三个总统任期时宣布“巴西回来了”，结束了前任雅伊尔·博索纳罗几乎完全退出国际事务的做法。博索纳罗曾将世界卫生组织和环境保护视为国家安全威胁，甚至考虑退出《巴黎气候协定》。卢拉在艰难胜选后，将巴西重新带回其传统的高度参与的多边外交轨道。去年，巴西担任二十国集团（G20）主席国，今年又成为金砖国家峰会和联合国气候变化大会（COP30，贝伦会议）的东道主。卢拉表示，巴西将致力于充当所谓“全球南方”和“全球北方”之间的桥梁。然而，多边参与并不等同于对现有体系的无条件支持。巴西对当前的全球秩序持怀疑态度，认为其体现了全球不平等的现状。
拥抱多极化
在卢拉的领导下，巴西提出了一个基于“合作性多极化”的全球秩序愿景，这一概念最初由巴西前外长安东尼奥·德·阿吉亚尔·帕特里奥塔提出。该理念基于国际法、人权的普世性以及反对使用武力，强调更具包容性的全球治理机制对于稳定与安全的重要性。巴西认为，权力在各国之间更广泛的分布是一种机会，可以重新平衡过时的权力结构，让全球南方国家在国际决策中拥有更大的发言权。因此，巴西在去年G20主席国期间将全球治理改革作为首要议题，并把贫困削减和粮食安全等全球南方的其他优先事项列入议程。在2024年9月的联合国大会讲话中，卢拉批评联合国安理会（UNSC）缺乏拉丁美洲和非洲的常任席位，称其是“殖民时代支配的不可接受的回声。”
| “未来将是多极化的。接受这一现实，才能铺平通向和平的道路。”
——巴西总统路易斯·伊纳西奥·卢拉·达席尔瓦，G20里约热内卢峰会，2024年11月18日 |
巴西提出了一系列对世界银行和国际货币基金组织的改革建议，包括使高级管理层的构成更具区域代表性。此外，巴西建议通过向多边开发银行转移特别提款权（SDR），加强这些机构的贷款能力，从而为弱势国家应对气候危机释放资源。为此，巴西还利用其G20主席国地位发起对全球超级富豪征税2%讨论，以筹集资金帮助贫困国家应对气候变化的影响。
| “未来将是多极化的。接受这一现实，才能铺平通向和平的道路。”12
——巴西总统路易斯·伊纳西奥·卢拉·达席尔瓦，G20里约热内卢峰会，2024年11月18日 |
巴西的多极化愿景并非意在反对西方，而是对西方主导地位提出批评。巴西多次谴责西方国家在未获联合国安理会批准的情况下采取单边行动，尤其是美国和欧盟对俄罗斯因入侵乌克兰而实施的制裁。此外，巴西拒绝接受以拜登政府为代表的部分国家提出的“民主与专制”全球对抗框架。秉持不干涉原则的巴西愿与各种体制的国家合作。
作为金砖国家的创始成员之一，巴西致力于将该组织建设成为一个能提升全球南方国家在国际体系中影响力的平台，并加强成员国间的经济联系。卢拉曾支持创立金砖国家共同货币以促进贸易和投资，并将金砖国家新开发银行视为西方主导的布雷顿森林体系机构的替代选项。然而，巴西并不认同中国和俄罗斯将金砖国家定位为反西方俱乐部的立场。
尽管对西方和现有秩序持批评态度，巴西依然积极参与其认为是西方主导的形式和组织。例如，巴西在2017年申请加入经济合作与发展组织（OECD）。如果成功加入，巴西将成为唯一同时是金砖国家、G20和OECD成员的国家。
不结盟的桥梁建设者
巴西将多极化秩序的兴起视为提升其“中等强国”地位和桥梁作用的机遇，其外交政策建立在独立和不结盟的传统之上。巴西努力将自己定位为诸如乌克兰战争等冲突中的公正调解者。2022年，卢拉曾表示乌克兰和俄罗斯对战争负有同等责任，这一立场引发了西方伙伴的不满。在2023年就任后，他提议由中立国家组成一个“和平俱乐部”来斡旋乌克兰与俄罗斯之间的冲突。随后，他又在2024年联合中国提出六点政治解决方案来推动俄乌谈判。然而，这两次努力都未能成功。乌克兰总统泽连斯基批评中巴的倡议“是破坏性的”，因为它未能明确提到尊重乌克兰领土完整的必要性。
| “中巴的提议是[…]破坏性的。”
——乌克兰总统弗拉基米尔·泽连斯基，《Metrópoles》，2024年9月11日 |
与此同时，巴西强烈谴责其认为的西方双重标准，尤其是以色列对加沙的军事行动。卢拉多次抨击以色列对2024年10月7日哈马斯恐袭的“过度”反应，将这些行动与纳粹大屠杀相提并论，此举也引发了争议和批评。
不结盟政策也塑造了巴西与中国和美国的关系。尽管中国已成为巴西的最大贸易伙伴和第二大投资国，美国仍是巴西最大的直接投资国和第二大贸易伙伴。由于选边站可能造成经济损失，巴西努力维持与两国的良好关系。然而，在两大国之间的立场也在国内引发争议。例如，卢拉政府在决定不加入中国的一带一路倡议时内部存在分歧，一些成员认为这将带来投资机会，而另一些则担忧其会对与美欧的关系产生负面影响。总体来看，包括博索纳罗支持者在内的右翼选民似乎更倾向于与美国保持一致，而包括卢拉支持者在内的左翼选民则更倾向于在大国之间保持平衡。如果特朗普再度当选总统，这种平衡可能会受到考验。特朗普威胁称，如果金砖国家创建替代货币，他将对金砖国家征收100%的关税，这表明巴西的战略可能面临压力。
巴西想要在区域内担任桥梁角色的雄心体现在其对本地区的态度上。巴西约占拉丁美洲和加勒比地区GDP、人口、军事支出和出口的三分之一，是该区域的重量级国家。它力求促进更紧密的区域整合，并使本地区在全球决策中拥有更强的发言权。在卢拉的领导下，巴西重新加入了南美洲国家联盟等区域组织，并加强了在跨国挑战（如有组织犯罪）方面的区域合作。然而，巴西也被描述为“没有追随者的领导者”，部分原因在于其在团结地区支持其倡议和整合努力方面的尝试未能成功。
例如，巴西致力于推动更深入的南方共同市场（Mercosur）一体化（包括阿根廷、玻利维亚、巴拉圭和乌拉圭），但内部分歧和保护主义政策使其受阻。阿根廷总统哈维尔·米莱在2023年8月曾称计划退出该集团，这可能威胁到这份经过25年谈判才达成的与欧盟的贸易协议。此外，米莱还表示愿意与新一届美国政府签署双边贸易协议，并呼吁南方共同市场伙伴允许其摆脱“作为一个集团谈判”的“囚笼”。
一个受限的议题性强国
巴西的全球影响力在至少两个问题上有望增强。第一是粮食安全。作为全球第二大农产品出口国，巴西在大豆、肉类和糖等领域处于领先地位，是一个主要的农业强国。埃及和中国等国家严重依赖巴西的农产品。2023年，中国67.9%的大豆进口来自巴西。卢拉成功地将粮食安全提上了G20的议程，并将有超过88个签署国的“全球反饥饿与贫困联盟”称为巴西担任G20主席期间“最重要的遗产”。
然而，巴西的农业实力也存在脆弱性。巴西经济高度依赖商品出口，包括农产品，使其易受价格波动和市场变化的影响。2023年，巴西36%的农业出口总额流向了单一目的地：中国。同时，巴西是全球最大的化肥进口国，其中四分之一的供应来自俄罗斯。这种依赖性影响了巴西对俄罗斯入侵乌克兰的谴责态度，正如博索纳罗所承认的，这也削弱了巴西在战争中作为调解者的信誉。
| “特朗普回归了，这预示着我们也将回归。”
——前巴西总统雅伊尔·博索纳罗，《华尔街日报》，2024年11月29日 |
第二个问题是能源转型和全球应对气候变化的斗争。巴西的关键矿产储量使其在清洁技术的发展中不可或缺。巴西拥有全球94%的铌、22%的石墨、16%的镍和17%的稀土元素——这些都是绿色技术的关键组成部分。
在应对气候变化方面，巴西凭借亚马逊流域60%的覆盖率已经扮演了重要角色。卢拉政府推出了一系列措施以扭转博索纳罗时期的倒退政策，例如恢复巴西的温室气体减排目标，并承诺在亚马逊实现零毁林。然而，巴西的绿色愿景与其经济利益之间的矛盾日益显现。一条穿越亚马逊的新公路的建设可能导致毁林现象重新抬头。卢拉还支持在亚马逊地区进行化石燃料勘探，其中包括一些位于自然保护区的区域。在G20峰会上，绿色目标与经济诉求的冲突同样引人注目：一方面，巴西力促更积极的碳中和时间表；另一方面，却同意与阿根廷合作推动通过压裂技术获取天然气。
乱流中的桥梁
凭借合作型多极化的愿景、不结盟的战略以及与西方和非西方机构的密切关系，巴西在充当全球南方与北方之间的桥梁方面处于有利地位。在最近的G20主席任期内，巴西成功将全球南方的关切提上议程。然而，随着地缘政治紧张局势加剧和特朗普的第二任期，巴西要想成为全球议程的设定者并保持不结盟战略将愈加困难。其G20的优先事项（如更积极的气候行动和拟议的财富税）将更难落实。金砖框架内的倡议以及与中国的合作可能会因中美竞争的加剧而面临压力。临近2026年选举，巴西内部的两极化也可能会加剧，博索纳罗已表示希望特朗普重返白宫能帮助他东山再起。因此，巴西的合作型多极化愿景可能会与更加不合作的地缘政治环境和国内的两极化现实发生冲突。
主要观点
1.在卢拉领导下，巴西将多极化秩序的兴起视为重新平衡过时权力结构的机会，并希望在国际决策中赋予全球南方国家更大话语权。
2.巴西的外交政策以不结盟战略为特点。巴西试图在国际冲突（例如乌克兰危机）中将自己定位为中立的调解者，同时在中美之间保持等距关系。
3.凭借丰富的自然资源，巴西有能力在全球粮食、气候和能源安全的讨论中发挥显著影响力。然而，尽管巴西作为农业强国具备优势，其经济依赖性和脆弱性仍然明显，同时卢拉的绿色目标与经济利益之间也出现了冲突。
4.在地缘政治紧张局势加剧和特朗普第二任期的背景下，巴西充当全球议程设定者的角色以及推行不结盟政策可能变得更加困难。新一届美国政府还可能进一步壮大博索纳罗及其支持者的势力，加剧巴西的内部极化。
9.南非：好望角的命运
南非的主要外交政策原则是什么？其国际秩序愿景是什么？比勒陀利亚如何致力于将这一愿景付诸实践？是什么促使和限制了南非的外交政策？内部和外部的变化如何影响其地区和全球地位？
朱莉娅·哈梅莱尔
2024年，种族隔离结束30年后，南非经历了被称为“第二次转型”的重大变革。在经历多年国内政治失望和经济衰退后，非洲人国民大会（ANC）首次失去了议会绝对多数席位，被迫组建联合政府。这一“民族团结政府”成功整合了不同政党，不论政治立场和种族背景，同时将激进派排除在外，为南非带来了新的希望。
与此同时，比勒陀利亚继续追求国际领导地位。南非长期以来因其区域政治和经济影响力，以及民主转型与和解的历史，被视为非洲的“天然领导者”和国际道德典范。然而，过去几十年的发展削弱了这一地位。物质实力和软实力的下降、不一致的人权记录以及对国际法的实施不力，使南非失去了昔日的“道德高地”。此外，日益增强的反西方情绪也削弱了南非作为全球南北国家之间桥梁的角色。
在变革与修正主义之间：南非的国际秩序愿景
过去三十年的南非外交政策指导原则展现了其对民主、人权、国际法和多边主义的坚定承诺，这种承诺可以被视为南非民主转型及反种族隔离斗争历史的“外在体现”。与此同时，这些原则也反映了非洲人国民大会作为解放运动历史的另一面：对西方，尤其是对美国的深深不信任。
| “国际社会不能在某些情况下高举国际法和联合国宪章的重要性，而在其他情况下却无视它们，仿佛法治只适用于少数几个国家。”
——时任南非国际关系与合作部长娜莱迪·潘多尔，金砖国家与发展中国家的对话，2024年6月11日 |
| “南非的积极不结盟政策不是被动的，而是一个积极主动的议程。它不是关于保持中立或远离世界事务，而是通过对话提出一个统一的议程，以实现和平……”
——南非国际关系与合作部长罗纳德·拉莫拉，议会预算投票辩论，2024年7月11日 |
南非在全球机构的立场上游走于改革和抗拒之间，充分反映了这两大外交政策支柱。多边主义及以联合国为核心的全球治理理念，一直是南非外交政策声明的核心内容。南非在国际机构中广泛参与，例如曾在不到15年内三度担任联合国安理会非常任理事国，并在国际法院对以色列提起种族灭绝案。
尽管积极参与，南非也持续要求对全球机构进行改革。南非认为，这些机构“代表性不足且存在偏见”，从而加深了结构性不平等。比勒陀利亚指责西方利用这些机构优先处理自身事务，忽视发展中国家的利益。数十年来的经验强化了这一看法：南非谴责西方对全球治理改革的承诺是“空洞的”，称新冠疫苗分配为“疫苗种族隔离”，并批评国际法在伊拉克、利比亚及当前加沙冲突中的选择性适用。
南非公众对多极化的态度反映了对现行国际秩序的广泛批评。对于西方政策的不满，加上曼德拉之后继任者更加鲜明的反西方情绪，使南非逐渐从积极参与全球机构，转向寻求它们之外的机构以及非西方合作伙伴。在国际刑事法院（ICC）问题上，南非的立场从早年的坚定支持，转变为接近退出。在雅各布·祖马总统任内，南非尝试退出ICC，只是因为高等法院裁定而被迫搁置。其继任者西里尔·拉马福萨在几经拉锯后才最终没有继续推进退出计划。与南非早先作为全球南北桥梁、推动全球共同行动的角色相比，拉马福萨延续了祖马政府的趋势，更多地转向非西方大国，尤其是金砖国家。
尽管南非强调金砖国家不是一个“反西方”组织，而是一个“发展平台”，但北京和莫斯科日益利用金砖机制实现修正主义目标，使南非对金砖国家的赞誉显得愈发空洞。南非所宣称的“拥抱进步理念，寻求更包容、更平等、更以发展为导向的世界”的承诺，与某些成员国（如中国、俄罗斯或伊朗）推行修正主义地缘政治和经济胁迫的现实形成鲜明对比。在一些观察者看来，南非选择的合作伙伴显示出，它反对西方的态度已超过了对民主、国际法和人权的重视。
南非对俄罗斯侵乌战争的立场也说明了其偏向反西方的倾向。从表面上看，南非宣称奉行“积极不结盟”政策，拒绝“与任何全球大国结盟”，同时强调其对联合国宪章原则以及对话和谈判的历史承诺。然而，其实际政策显示出一种对俄罗斯的持续忠诚，这种忠诚源于苏联对非国大反种族隔离斗争的支持以及一种“将不结盟解释为反西方的独特理解”。南非采纳莫斯科对入侵的叙述，将战争描绘为俄罗斯与西方之间的较量，是对美国挑衅的回应。在战争一周年时，南非与俄罗斯举行联合海军演习，很难不将其解读为偏向莫斯科。
| “南非官员与俄罗斯和中国结盟的决定是误判……我希望他们会做出不同的选择。”
——美国国会众议员贾里德·莫斯科维茨，2024年3月21日 |
除了非国大的政治倾向，经济利益也促使南非向新兴大国，尤其是金砖国家和中国靠拢。然而，作为一个高度依赖对外贸易、且与西方有着深厚历史联系的小型开放经济体，南非的经济务实主义在一定程度上缓解了其对欧洲和美国的态度。欧洲仍是南非最重要的贸易伙伴，而近年来，美国成为其出口增长最快的市场之一。
一项美国国会法案呼吁重新审视南非—美国关系，称南非的外交政策将《非洲增长与机遇法案》（AGOA）所赋予南非产品优先进入美国市场的优惠置于不确定状态。尽管拜登政府在12月延续了南非参与该计划的资格，但如果特朗普总统再次上台，AGOA的未来可能不再稳固，双边贸易关系可能与南非在美国地缘政治利益特别是对华立场上的一致性直接挂钩。为了维持对美国市场的准入资格，南非一直在试图缓和与美国的紧张关系。
权力转移：南非外交政策的机遇与制约
随着反西方情绪逐渐掩盖比勒陀利亚对国际法和多边主义的承诺，南非作为桥梁建设者和规范性力量的国际地位已然削弱。硬实力和软实力的下降，加上非洲大陆上的争议角色、国内民主不满和经济困境，进一步限制了其国际影响力。
尽管南非仍是非洲领先的经济体，但它正面临严峻的经济挑战以及在非洲大陆和全球范围内相对影响力的下滑。到2024年，南非可能在名义GDP上超越埃及和尼日利亚，成为非洲最大的经济体。2023年，南非占非洲GDP的约13%，吸引了非洲10%的外国直接投资(FDI)。在南部非洲地区，比勒陀利亚则是经济重量级选手，占地区GDP和FDI流入总量的60%左右。然而，尽管仍具备显著的经济影响力，南非在非洲的相对经济主导地位正在减弱。与全球经济大国及其金砖国家伙伴相比，南非的GDP规模只占其中的一小部分，并且预计将进一步萎缩。
南非有丰富的经济禀赋，比如对清洁能源和数字技术至关重要的关键矿物资源。南非的铂产量占全球的70%，锰和铬的产量分别占约40%。然而，这些优势难以掩盖其经济困境，包括电力短缺、基础设施不足以及长期存在的腐败问题。自2008年全球金融危机以来，与其他中等收入国家相比，南非的经济增长停滞不前。失业率约30%，居世界之前列，超过五分之一的人口生活在极端贫困中，不平等问题也异常严重。
南非经济的脆弱显著限制了其在外交和军事上的资源投入。尽管投入的资源已经十分紧张，南非外交部长和国防部长最近仍然宣布了新的预算削减，导致2023年的国防开支仅占GDP的0.7%。虽然比勒陀利亚仍保留了撒哈拉以南非洲最大的国防预算，但其地区开支占比已从2011年的27%下降到2023年的14.5%。二十年的资金不足留下了深刻的影响，政府在区域维和方面的雄心与部队能力之间形成了鲜明的对比。目前南非在刚果民主共和国和莫桑比克的部队部署处于“步履维艰”的状态。
人口结构变化也在削弱南非的影响力。南非当前人口约6400万，位居非洲第六，但仅为埃及和埃塞俄比亚的一半，不及尼日利亚的三分之一。预计到2040年，高速增长的尼日利亚的人口将超过南非的四倍。
物质实力的下降挑战了南非的区域和国际地位，而软实力的流失尤为突出。针对其他非洲国家公民的仇外暴力行为削弱了南非在非洲大陆的地位，强化了“南非例外主义”的形象，即南非自认为优于其他非洲国家。南非的贸易和经济政策被批评为更多地偏向本国而非区域利益。2012年，南非争取非盟主席职位的举动也加剧了外界对其追求霸权的疑虑。
对受到西方压力的国家表现出“本能性”的支持和辩护使得南非的道德声望进一步下降，尽管这些国家被指控严重侵犯人权。例如，南非在津巴布韦和达尔富尔危机上的立场就反映了这种倾向。此外，祖马总统任期内猖獗的腐败问题和民粹主义式的治理风格也进一步削弱了比勒陀利亚的权威。
| “我们是一个国家的公民，但却生活在不同的世界里，被高墙阻隔，相隔甚远。”
——南非总统西里尔·拉马福萨，就职演说，2024年6月19日 |
南非国内，公众对腐败的不满导致对民主的信任度大幅下降。2024年大选前，只有13%的民众认为国家正走在正确的道路上。长期存在的不平等问题，尤其是种族不平等，加剧了公众对民主制度的冷漠与社会分裂。在经济衰退、民主受侵蚀以及种族背景下民粹主义兴起的共同作用下，南非陷入了一个恶性循环。
转向中间路线？
2024年大选结果最初让人担心南非可能延续民粹主义和经济衰退的路线。投票率创下新低，而民粹主义倾向明显的政党位居第三和第四，总计占约四分之一的选票。不过，随着民族团结政府的成立，这些担忧逐渐化为希望。尽管联盟内部及各党派之间仍存摩擦，但首个任期内的头几个月相对平稳的表现改善了国家前景。经济务实主义和一个更趋中间派的内阁或许能推动更“中间路线”的外交政策。
然而，重振南非的国际地位及其作为区域和国际桥梁的潜力，仍需非国大重新审视长期坚持的外交政策信条，并重新将重点放在改革而非修正主义上。今年，南非担任G20主席国的角色既可视为国内“第二次转型”的关键节点，也是对外政策转型的良好时机。
主要观点
1.南非凭借其区域政治和经济实力，以及民主转型的历史遗产所赋予的独特软实力，长期以来被视为非洲的“自然领导者”和国际道德权威。
2.然而，这一地位正逐渐削弱。曼德拉的继任者执政期间，反西方情绪的上升掩盖了南非对国际法和人权的承诺，其在国际上的声望及全球南方和全球北方之间的桥梁作用正在消退。
3.硬实力和软实力的衰退，加上地区影响力的质疑以及国内不稳定的局势，进一步限制了南非的国际领导能力。
4.尽管经济务实主义和更加中间派的联合政府可能为南非的外交政策带来更温和的方向，但要恢复其国际地位，非洲人国民大会仍需重新审视其长期坚持的外交政策理念，并重拾对民主、国际法、人权及多边主义原则的坚定承诺。
执行编辑
娜塔莉·克纳普 Natalie Knapp
报告团队
兰多夫·卡尔Randolf Carr
朱莉娅·哈梅莱尔 Julia Hammelehle
妮可·科尼希 Nicole Koenig
保拉·科勒 Paula Köhler
伊莎贝尔·坎普 Isabell Kump
金特罗·保利 Jintro Pauly
制作支持
卡特琳·施特拉尔 Kathrin Strahl
芬-尼克拉斯·弗兰 Fynn-Niklas Franke
(全球化智库（CCG)译)
