完善海外引进人才支持保障机制，赋能新质生产力发展

编者按：海外引进人才作为中国快速发展的重要组成部分，如何有效发展海外人才支持保障机制还有较大的思考空间。对此，来自全球化智库（CCG）王辉耀团队通过揭示“海外人才和新质生产力”之间的关系，在《智库理论与实践》2024年第5期刊发长文“完善海外引进人才支持保障机制，赋能新质生产力发展”。

摘 要

[目的/意义]海外引进人才作为中国快速发展的重要组成部分，正在发挥着越来越重要的作用，国家如何完善海外人才引进保障机制，对于中国未来发展及赋能新质生产力具有重要研究意义。

[方法/过程]本文对比多国海外人才引进政策发现，国际人才在国家发展、科技创新、经济建设等重要领域持续发挥着关键作用，许多发达国家已经发展出符合国情的海外人才引进政策。进一步分析发现，我国正处于发展的关键时期，国际人才的引进与回流在不断加快，这些人才有潜力成为中国高速发展的宝贵资源。

[结果/结论]本文以国家发展需求、赋能新质生产力为导向，就吸引国际人才回流和来华发展提出建议，为我国完善相关海外人才支持保障机制提供参考。

关键词：海外人才；华裔科学家；支持保障；新质生产力

正 文

1. 引言

党的二十大后，习近平总书记明确提出发展新质生产力是我国推动高质量发展的内在要求和重要着力点，也是推动生产力迭代升级、实现现代化发展的必然选择，并强调要按照发展新质生产力要求，畅通教育、科技、人才的良性循环，完善人才培养、引进、使用、合理流动的工作机制。对此，全球化智库（Center for China and Globalization ，CCG）多年来深耕国际人才研究，连续发布《中国留学发展报告蓝皮书》及国际人才研究报告等，对我国国家移民局建立等多项人才政策积极建言献策。随着党的二十届三中全会提出探索建立高技术人才移民制度，进一步完善海外引进人才支持保障机制，努力形成具有国际竞争力的人才制度体系，稳步提升我国在全球配置人才资源的能力，可为我国发展新质生产力提供更加坚实的人才支撑。

2. 发展新质生产力需要提升国际人才吸引力

创新作为国家和民族发展进步的长久动力源泉，核心在于人才这一最为关键与活跃的创新要素，发展新质生产力归根结底要靠创新人才。

在全球化深入发展的背景下，创新离不开不同国家、不同种族、不同文化人群之间的碰撞，国际人才已成为发达国家和地区创新创业的重要力量。例如，联合国发布的《变革我们的世界：2030 年可持续发展议程》提出，移民对包容性增长和可持续发展作出了积极贡献。20 世纪 90 年代，新加坡经济奇迹般增长，其中有 40% 的贡献归功于外来移民的智慧与劳动。2021 年，德国接纳了 53.2 万名长期或永久性移民，显著增强了其科研实力。同年，德国马克斯·普朗克学会中超过半数（52%）的科研岗位由外籍学者担任，尤其是博士后与博士生群体，外籍人员占据压倒性多数。2022 年的数据显示，美国作为全球最大的侨汇输出国，其对外侨汇总量约为 790 亿美元，侧面反映了移民至美国的海外侨民对原籍国经济的持续贡献 。同年，美国共发放约 102 万张绿卡，显示出其对国际人才的吸引力。值得注意的是，在美国，移民常常是创新浪潮的引领者：美国 1/4的初创公司由移民创立，且在全球顶尖的 500 强企业中，高达 43% 的美国企业的创立源自移民的创业精神。这表明了国际人才在推动发达国家的创新创业方面发挥着重要作用。

多年来，发达国家凭借有竞争力的教育体系、工作生活环境和移民人才政策占据吸引国际人才的优势地位。德国、日本、英国、法国等发达国家竞相调整政策，通过优化政策、简化流程、增加配额等方式，积极构建更具吸引力的国际人才发展环境，吸引更多国际人才，力求在新环境下把握人才竞争优势。德国 2012 年起全面实施欧盟“蓝卡计划”，2013 年发放蓝卡数量占欧盟蓝卡总数的 90%，成为欧盟蓝卡最大发行国；2020 年出台《技术移民法》，进一步降低技术人员在德国工作的难度；近期通过“蓝卡法案”促进欧盟以外的高技术人才更快获得居留许可。日本 2012 年制定了“高技能人才积分制度”，吸引学术研究人员、专业技术人员、企业经营管理人员 3 个类别的高技能人才，从 2023 年 4 月起，日本引入特殊高技能专业人员签证（J-Skip），在高技能人才积分制度基础上，如教育背景、工作经历和年收入在一定水平以上，将获得比高技能人才更优惠的待遇，进一步扩大高层次人才的引进规模。此外，美国在严控非法移民的同时，加大吸引技术类移民，在全球范围内加强了 STEM（科学、技术、工程、数学）领域人才的培养与引进，2021—2022 年，增加对 STEM 教育的总投资，2022 年，新增 22 个STEM 学科，试点 H-1B 签证境内续签项目，将“国家利益豁免”（National Interest Waiver，NIW）签证类别适用范围扩大到部分 STEM 领域专业人士和企业家。德国、日本、美国、英国等还通过人才交流合作计划储备和培养了大量能为其所用的潜在顶尖科技人才（表 1）。

目前，我国发展新质生产力、创造新兴产业、引领未来发展，许多领域迫切需要一批具有创新精神、国际视野、引领前沿的领军创新人才。这需要在全球范围内吸引人才、培养人才、用好人才、留住人才，充分激发各类海外人才的创新活力，着力建设全球人才高地，形成顶尖创新人才梯队，赋能新质生产力发展。

3. 把握好海外人才回流的机遇与制约因素

随着国内海外引才政策不断完善，出入境便利化改革向纵深发展，国际人才引进与回流不断加速。据教育部数据，1978—2019 年，423.17 万人在完成学业后选择回国发展，占已完成学业群体的 86.28%；2019 年，中国留学回国人员达58.03 万人。2020 年，留学回国发展人数首次超过当年出国留学人数，而到了 2021 年，留学回国人员总量更是突破百万大关。2023 年，海外人才回流速度有所放缓，但保持了整体增长趋势。

中美关系走向的不确定性是导致人才回流的一个重要原因。2017 年，美国前总统特朗普上台以来，在美国政客变本加厉对华打压下，越来越多的华人科学家加速回流中国。不久前，美国斯坦福大学中国经济研究中心发布的一篇报告揭示了华裔科学家的流动趋势。报告称，自 2018 年后，离开美国的华裔科学家增加了 75%，其中 2/3 前往中国；从美国向外迁移的华裔科学家数量从 2010年的 900 人增加到 2021 年的 2,621 人，其中大部分选择回到中国工作 。报告指出，2018 年启动、 2022 年终止的“中国行动计划”加速了美国华裔科学家的流失，华裔科学家离开美国的一个重要原因便是感到不安和恐惧。而且，工程学、计算机科学和生命科学教授，联邦拨款获得者，资深教授和男性更有可能对在美国进行研究感到害怕。报告研究发现，在美华裔科学家申请联邦资助的积极性降低，获得联邦资助的研究人员中，计划放弃资助的占 45%，有 61% 的研究人员考虑离开美国，其中工程、计算机科学领域，以及公立科研机构的教师和高级教师更倾向于放弃申请联邦资助，初级教师和联邦拨款获得者更有可能考虑移居其他国家。美国华裔科学家回流对于我国发展新质生产力是重要机遇，特别是行业领军人才具有不可替代性，在实现未来突破性发展方面具有不可估量的价值。

与此同时，海外人才回流也存在一些制约因素。一方面，美国等发达国家更好的职业发展前景、更高的收入潜力、更成熟的创新生态、更容易获得技术投资、更多元的发展环境，以及对 STEM领域人才的高度重视阻止了顶尖人才回流。据2024 年 6 月全球化智库（CCG）、国际人才组织联合会（Alliance of Global Talent Organizations， AGTO）等机构联合研究发布的《国际人才流动与治理报告——以美国为枢纽分析 2024》，中国获得美国职业类移民签证的人数在 2021 和 2022 年连续两年持续攀升，2022 年达到近 10 年的峰值32,525 人，为 2019 年的 1.95 倍。其中，中国公民获得美国杰出人才类移民签证（EB-1）的数量也于 2022 年创新高，达到 11,425 张。而上述斯坦福报告的调研发现，“尽管总体上存在恐惧情绪， 89% 的受访者仍然表示他们希望为美国在科技领域的领导地位作出贡献”，表明了中国最顶尖的人才仍倾向于留在美国，而且美国仍敞开大门欢迎最顶尖的中国科学家。另一方面，我国海外引进人才的计划和项目存在短板，迫切需要转变思路，加强青年科技人才的引进与国际合作培养。随着国际形势变化和国际人才竞争更加激烈，我国各类海外引才计划备受挫折，美国从法律层面限制外国企业和机构从美国引进人才，并阻碍中美之间进行常规学术交流，这使很多有意来华的海外人士放弃来华（回国）发展机会。

基于美国等华裔科学家回流机遇，以及当前我国海外引进人才面临的制约情况，为发展新质生产力，我国应当加紧完善海外引进人才支持保障机制，实施更积极、有效、开放的人才政策，广泛吸引国际领军人才来华发展，充分发挥国际前沿科技人才和领军人才在我国科技创新和技术进步中的支撑作用。同时，为培养并搭建高效人才梯队，为中国企业走向世界储备人才，我国也要面向海外吸引有国际竞争力的青年科技人才等，为其归国或来华发展提供更优制度化保障。

4. 关于我国吸引国际人才回流或来华的政策建议

● 第一，在有相关基础的省市试点建立具有国际竞争力的高技术人才移民制度。

党的二十届三中全会公报提出，“探索建立高技术人才移民制度”。在此之前，我国在高技术人才移民制度方面进行了诸多探索。《国家中长期人才发展规划纲要 (2010 － 2020 年 )》提出，加大引进国外智力工作力度，探索实行技术移民。党的十八大以来，外国人才管理体制改革取得重大进展。2016 年 6月，中国加入国际移民组织，正式成为组织成员国之一，推动深化国际移民合作。2018 年 3 月，全国人大通过国务院机构改革方案，正式组建国家移民局，我国移民治理正式步入体系化发展进程。与此同时，国家和地方积极探索通过技术移民制度来吸引海外人才。2019 年，《粤港澳大湾区发展规划纲要》提出，粤港澳大湾区要在技术移民等方面先行先试，并提出“紧缺人才清单制度”“外籍高层次人才认定标准”等技术移民方面的举措。2020 年，《中国（北京）自由贸易试验区总体方案》提出，“试点开展外籍人才配额管理制度”。2021 年发布的《中华人民共和国国民经济和社会发展第十四个五年规划和 2035 年远景目标纲要》提出，“探索建立技术移民制度”。

同年，《深圳市国民经济和社会发展第十四个五年规划和二〇三五年远景目标纲要》提出，“实行更加开放便利的境外人才引进和出入境管理制度，探索实施技术移民政策”；同年，《广州市科技创新条例》施行，其第二十四条明确“开展技术移民试点”。在加快高水平对外开放的背景下，技术移民制度已成为新时期“聚天下英才而用之”、深化人才发展体制机制改革的重要举措。

建设高水平人才高地，提升新质生产力，应建立具有国际竞争力的高技术人才移民制度，提升对天下英才的吸引力和凝聚力。

一是，抓住华裔科学家回流的机遇，借鉴美国等发达国家经验，试点开通在海外直接申请高技术人才移民的渠道，为有意来华发展的外籍高科技人才，尤其是华裔科学家申请永久居留和长期居留提供便利。

二是，完善高技术人才移民的准入制度，推动人才技能评估客观化，探索依据技能水平申请出入境和移民证件。

三是，进一步完善我国永久居留制度，对 STEM 领域及新质生产力创新人才给予更多的政策倾斜与便利。

四是，与社会团体、市场力量开展合作，建立高技术人才移民服务市场机制，实行移民服务外包，推动相关证件申请、签证办理、社会融入等移民服务的市场化，实现从零散引进外国人才转向体系化引进外国人才。

五是，在充分试点与实践的基础上，借鉴国际经验，加快研制《高技术人才移民法》，推动人才移民引进与管理科学化、法治化。

● 第二，探索打通优秀 STEM 领域国际学生在华学习、实习和工作的通道，并进一步优化签证政策。

建议依托我国优势教育资源，吸引全球优秀国际学生；探索给予 STEM 专业及我国亟需专业的优秀毕业国际学生 1~3 年专业实习签证；探索给予在华高校毕业、符合条件的优秀毕业生 3年有效期的人才签证；打通从全球优秀留学生中层层选拔、筛选适合我国的国际人才全球选才闭环。同时，进一步完善签证政策、简化入境手续，试行对符合要求的来华美国青少年，以及华裔科学家子女等的单方免签政策，提供更加人性化的服务，确保来华过程的顺畅与便捷，提升来华体验。

● 第三，加强与国际组织的交流合作。

人才流动是跨越国家、领域及个体界限的复杂现象，需要积极推动与国际组织的合作交流。一是促进高层次的移民对话与交流，以加速国际技术移民治理的协同发展。二是深化与技术移民及人才流动领域国际专业机构的合作，拓展合作的广度与深度。尤其是在学历认证、职业资格及技能评估等方面，借力国际专业资源，增强在国际人才流动规范设定中的影响力。三是推动国际人才合作组织成立并落地，聚合国际资源，打造互联互通合作平台，为人才流动和合作提供公共产品，促进国际人才有序流动。

● 第四，支持市场主体、高等学校、科研机构面向全球吸引人才，打造与国际接轨的青年科技人才国际合作交流与培养项目，以长期合作培养为主，短期交流为辅，对海外青年科学家予以“润物细无声”的全方位持续支持和服务。

充分发挥民间组织的身份优势和民间科技交流主渠道作用。民间组织牵头搭建青年科技人才国际合作培养平台，推动高校、科研院所、企业研发中心开放需求，并创造国际合作环境，积极与国际优秀青年科技人才开展合作，委托专业服务机构为科技人才提供全方位服务，形成我国科技界与国际科技界沟通合作的稳固机制，创造具有国际竞争力的科研学术策源地和科技人才发展环境。

● 第五，建立海外引进人才与国内人才公平竞争机制。

进一步完善人才政策体系，优化海内外人才评价体系，加强人才信息共享，强化监督管理，建立一视同仁的公平竞争标准与机制，消除任何形式的歧视和不公，确保海内外人才在同等条件下竞争，确保吸引优秀海外人才的同时不挫伤国内人才积极性和创新动力，促进人才资源在区域间的合理流动和优化配置，从而减少社会矛盾，增强人才凝聚力，提升人才的整体质量和国家的竞争力。

作者简介：

王辉耀：全球化智库（CCG）创始人兼理事长、国务院原参事，教授，博士；

苗绿：联合创始人兼秘书长、北京市政协委员，研究员，博士;

郑金连：通信作者 , 全球化智库（CCG）副主任兼研究总监，博士。

文章来源 2024年《智库理论与实践》第5期封面文章