屠新泉：制度型开放“相通相容”背后，监管如何变革？
2024年10月10日
9月14日，在2024年中国国际服务贸易交易会（以下简称“服贸会”）举办期间，全球化智库（CCG）与北京市“两区”办合作，在服贸会主会场国家会议中心联合主办2024北京“两区”建设与企业全球化论坛（第十一届中国企业全球化论坛）。在以“全球贸易便利化路径及北京‘两区’建设创新实践”为主题的政策对话环节，对外经济贸易大学中国WTO研究院院长、世界贸易组织教席项目主持人屠新泉发表以下观点：
谢谢王会长的邀请。刚才中国欧盟商会的会长也介绍了相关的情况。确实最近这段时间关于中国利用外资的话题受到广泛关注，包括有很多的媒体也要求采访讨论这个问题。我也谈谈我自己的一些看法。
首先，中国总体上对外资，特别是制造业外资开放度是相当高的。看一个数据，我们的外资流入额除以GDP的比例，中国最高的时候曾经达到7%，在这些大国里中国是最高的，远远高于美国、日本、韩国甚至欧盟。所以我们的开放度应该说相当高的，这些外资公司对中国经济和外贸发展曾经起到非常重要的作用。最近几年这个指标在快速下降，原因是非常多的，从经济角度来讲，最主要的原因是中国国内竞争者、中国本土企业的快速成长，和外资企业在争夺市场份额，使得相应的外资在中国经济当中的相对重要性出现了下降。这是客观发展，从各个国家常规情况来看，中国现在更多的是在回归常态。
另一个角度来说，中国快速下降有它不正常的地方。我们从7%现在降到了1%左右，已经比日本还要低了，这就有点不太正常。这个不正常里就有政策的因素，尤其是在服务业领域可能更突出一些。当然也有制造业里的一些问题，我个人认为主要的问题不在市场准入，外资进入或外资股权的问题，而更多的是国内制度的问题。在党的二十届三中全会和前几次大会中，都提到中国要从商品要素流动性开放转向制度性开放，或者我们开放的重点要转向制度型开放。我认为这个方向找的是很准的，制度型开放方向就是要解决目前外资企业面临的制度上的问题。
这次三中全会《决定》里把制度型开放领域更加明确了，包括产权保护、产业补贴、环境标准、劳动保护、政府采购、电子商务、金融这7个重点领域。不同领域存在不同程度的问题，比如产权保护尤其是知识产权保护问题，相比起在制造业领域、硬件领域的知识产权保护问题，服务业领域的知识产权保护问题更严重一些。
这次欧盟白皮书里特别重点提到政府采购或公共采购领域，相对问题要更严重一些。应该说我们和欧盟在这个问题上的理解有点差异，中国用“政府采购”的概念，这是相对狭义的概念，中国政府采购法只包括政府的采购以及事业单位的采购，而不包括国有企业的采购。但在欧盟经常用的概念中，公共采购实际包括了国有企业的采购，所以按照政府采购的概念来说，今年的政府采购额只有3.4万亿人民币，其实规模不是很大，相应存在的问题也不是很明显。
根据公共采购领域的相关数据，不同来源的数据略有差异，我所了解到的一个数据为46万亿，这是政府采购规模的十多倍。公共采购领域的问题就相对复杂一些。按照我们国家法律来说，其实国有企业的采购，不算政府采购，原则意义上它不应该对外资企业和外国商品有歧视。但现实当中我们无法排除可能存在对外资企业或不同类型产品的差别性的待遇。严格来说，这不是中国的官方政策，但在实践当中可能存在这样的现象。
但实际政策当中我们又找不到防止这种情况可能出现的法律或者法规。所以政策上没有这样的要求也没有这样的权力，但实际当中可能出现这样的现象。但在实践中，受到歧视的企业没有办法找到法律解决的途径，这是我们公共采购里可能找到的一个悖论性的问题。我个人认为，在这个领域，从国家角度来讲，我曾经提过这样的建议，应该为国有企业采购单独制定一部《国有企业采购法》，因为现在的两部法律，无论是《中华人民共和国政府采购法》还是《中华人民共和国招标投标法》都解决不了这个问题。欧盟企业对这个问题意见很大，有不少的抱怨，这里也存在一些总体外部环境的变化，包括最近这些年由于地缘政治紧张导致的一些企业包括政府行为方式或目标取向的变化。过去我们可能都是“发展第一”，经济发展得越快越好，但现在至少有些行为体变成了“安全第一”“风险最小化第一”，而不是“发展最大化第一”。这种行为取向的变化或偏好的变化导致了一些政策执行层面的偏差。这些问题可能需要通过法律的形式来纠正，不仅是政府采购领域，包括国有企业的评价，政府官员绩效的评价都需要有一定的调整来降低大家这种对安全问题的过度顾虑。
政府采购也是其中之一，这是我们政府监管政策的取向。我自己的理解，总的来看，在政府和市场关系当中我们还是有调整的空间，这两年我们在各个方面总的导向是强化监管，无论是环保、卫生、数据、安全等等。这些强监管有它的理由和道理，不能说都是不合理。但我还是刚才的观点，现在形成了一种“风险最小化”的趋势，而监管在不断地强化，强化到了可能有一点过度的程度。所以，大的方向上我们需要有一轮“放松监管”或“去监管化”的导向。
在这个过程中，我刚才提到的制度型开放中有一个“相通相容”的概念是非常好的，也就是说我们要和国际上先进的规则、标准、规制、管理相通相容，通过国际性的监管协调，国际性的监管协同来寻求一种更加合理的监管标准、监管水平，而不是越强越好。我们现在形成了一种偏好，认为监管就是越强越好，这其实对经济发展是有抑制作用的。所以，从制度型开放角度来说，仍有许多工作可以推进和完善。
刚才郭局长提到外资独资医院的设立，这其实并不是一项全新的政策，事实上已经试行了很多年。然而，其发展并不理想，原因并非仅仅在于是否允许外资独资。建立一家外资医院或任何医院，都面临着诸多监管问题，不仅涉及医生、药品、医疗器械等多个方面的监管，还包括医保体系的相关规定。因此，单靠开放外资独资的政策并不足以解决问题。如果这些监管问题得不到有效解决，即使允许全国范围内外资进入，外资医院的发展也难以取得实质性进展。
要解决这些问题，正如我刚才所提到的，我们需要探索“去监管化”或适当放松监管的路径，或通过国际监管协调与协同，建立一种更加合理的监管体系，与国际通用标准和最佳实践接轨。唯有如此，才能真正实现全面开放，特别是在服务业领域，这一问题尤为突出。相比制造业，服务业的很多领域尚缺乏统一的国际标准，因此我们应积极参考国际最佳实践。总之，必须进一步努力，为外资进入服务业以及服务贸易的发展创造更加良好的制度环境。
我就简单说到这里。谢谢！
本文依据嘉宾在由全球化智库（CCG）主办的“第十一届中国企业全球化论坛”的发言录音整理，转载请注明出处。
■ 第十一届中国企业全球化论坛视频
Videos | 11th China Inbound-outbound Forum
【历届回顾】
第八届中国企业全球化论坛 聚焦全球服务贸易趋势 展望绿色和数字经济发展
