袁志彬：支持雄安新区企业科技创新的政策现状、问题与建议
2024年9月12日
● 摘要：[研究目的]设立河北雄安新区是我国的重大战略部署。研究和推进支持雄安新区高标准建设、高质量发展的政策举措，具有十分重要的战略意义。作为市场经济的基本单元，企业不仅是经济活动的主要参与者，也是技术进步的主要推动者。在新的全球化背景下，企业是科技创新的主体，企业科技创新能力已经成为国家（或区域）竞争力的核心要素之一。因此，分析和研究当前支持雄安新区企业科技创新的有关政策，对于高标准推进雄安新区建设和高质量发展具有十分重要的现实指导价值。[研究方法]基于政策文本，从财政政策、金融政策、税收政策、科技政策和人才政策五个方面对目前支持雄安新区企业科技创新的政策现状和问题进行了系统的分析。[研究结论]概括主要存在的问题包括：财政和金融政策多、税收等长期政策少；对企业基础研究缺乏明确的支持政策；人才政策有待优化。面向未来，提出了进一步支持雄安新区企业科技创新的政策建议：加大科技政策的支持力度，不断完善财政政策，进一步深化税收政策，统筹协调金融政策及大力发展社会研发机构。
● 关键词：雄安新区；企业科技创新；财政政策；金融政策；税收政策；人才政策
设立河北雄安新区，是我国为深入推进京津冀协同发展作出的一项重大决策部署，是千年大计、国家大事；为了更好地高标准建设雄安新区，全方位、高质量推出了一系列重大改革和创新举措。研究和推进支持雄安新区高标准建设、高质量发展的政策举措，具有十分重要的战略意义和现实指导价值。雄安新区被赋予了培育创新驱动发展新引擎的重要定位。雄安新区应聚焦强化技术研发和转移交易、成果孵化转化功能，着力完善创新创业环境，主动对接京津优势创新资源与机构，积极吸纳全国乃至国际先进的创新要素资源，搭建开放性、国际化的技术交易市场，培育有活力、有效率的区域创新体系。
本文对截至2024年1月20日前出台的有关支持雄安新区企业科技创新的政策现状进行了系统梳理分类和深入分析，并对其提出了若干政策建议。
一、支持雄安新区企业科技创新政策的现状
除国家有关部门和河北省支持企业科技创新的通用政策外，还有专门帮助雄安新区企业实现科技创新的政策举措，其中最有代表性的政策是2023年8月24日河北雄安新区管理委员会发布的《河北雄安新区支持企业创新发展若干措施》（2023年）[代替原来的《河北雄安新区关于支持企业创新发展的若干措施》（雄安政字〔2021〕5号）]。鉴于涉及的政策体系庞杂、内容繁多，本文主要对雄安新区设立后专门为新区出台的相关政策进行文本梳理，并将它们按照领域的不同，分为财政政策、金融政策、税收政策、科技政策和人才政策五个方面。
（一）财政政策
积极的财政政策可以通过扩大财政支持等方式，在启动经济增长、优化经济结构中发挥更直接、更有效的作用。具体到企业的科技创新领域，财政政策主要是指政府对企业技术创新活动直接给予事前或事后的无偿资助（补贴）。目前，国家层面针对企业科技创新的财政政策包括：工业转型升级资金、国家科技创新基地后补助、中小企业发展专项资金等。具体到雄安新区，主要包括以下几点。
一是对企业的研发进行补助。如《河北雄安新区支持企业创新发展若干措施》（2023年）提出，给予新区企业研发投入后补助，对按照《关于大力推进科技创新工作的若干措施》（冀办〔2021〕28号）享受研发费用加计扣除后补助政策优惠的新区企业，按其上一年度享受后补助金额予以1:3配套补助，单个企业年度最高补助500万元。
二是支持和鼓励新区企业主导或参与有关标准的制定和修订。如《河北雄安新区支持企业创新发展若干措施》（2023年）提出，鼓励新区企业主导参与标准制定、修订。参与国际标准、国家标准、行业标准及河北省地方标准制定的，按项目分别给予不超过100万元、50万元、30万元、20万元的资助；参与国际标准、国家标准、行业标准及河北省地方标准修订的，按项目分别给予不超过40万元、20万元、10万元、5万元的资助。主导标准制定或修订的，资助标准上浮50%。
三是对国家高新技术企业和专精特新“小巨人”企业进行补助和奖励。《河北雄安新区支持企业创新发展若干措施》（2023年）提出，对在新区实际运营1年以上（含1年）被初次认定为国家高新技术企业的一次性给予40万元补助；对三年期满重新认定通过的国家高新技术企业的一次性给予15万元补助。对初次认定为国家级科技型中小企业的一次性给予10万元补助，对重新认定通过的国家级科技型中小企业的一次性给予3万元补助。对疏解落户新区或在新区设立控股公司、有效期在1年以上的国家级高新技术企业和国家级专精特新“小巨人”企业，每家分三年给予总额100万元奖励。
2022年5月17日，河北雄安新区管理委员会发布的《河北雄安新区关于促进“专精特新”企业和数字经济核心产业高质量发展的若干措施》提出，对首次纳入新区“专精特新”企业培育库的企业给予奖励；而对首次评定为省级或“国家级专精特新“小巨人”企业则再次给予奖励。对疏解到新区的各类“专精特新”企业也给予相应奖励。
四是对科技企业孵化器及众创空间建设发展给予奖励或补助。科技企业孵化器（众创空间）作为服务创新创业的重要载体，是建构与发展区域创新创业生态的中坚力量。《河北雄安新区支持企业创新发展若干措施》（2023年）提出，鼓励支持科技企业孵化器及众创空间建设发展，对新认定的国家级、省级科技企业孵化器、众创空间的，一次性给予50万元奖励；新认定的新区科技企业孵化器的第二年，各项运营条件满足《河北雄安新区科技企业孵化器认定管理办法》（2023年8月由河北雄安新区管理委员会改革发展局发布）认定标准及承诺条件的，可享受一次性50万元补助。对在孵企业毕业后12个月内在新区落地的，给予每家毕业企业30万元的一次性奖励。
此外，《河北雄安新区支持企业创新发展若干措施》（2023年）提出，每年对新区级科技企业孵化器和众创空间综合绩效表现进行评价，依据评价结果给予奖补。按照《河北雄安新区科技企业孵化器认定管理办法》相关评价要求，年度绩效评价结果优秀的，一次性给予20万元补助。同时，《河北雄安新区支持企业创新发展若干措施》（2023年）提出，以孵化器内的在孵企业当年在新区办公的正式在职员工人数为基数，按照人均10平方米办公场所，给予办公用房租金1.5元/平方米/天补贴，最高不超过100万元。
五是对购买创新场景应用示范的企业进行补贴。《河北雄安新区支持企业创新发展若干措施》（2023年）提出，针对新区企业定期征集新产品、新技术、新服务，组织行业专家结合新区智能城市建设和产业培育研究开发应用场景，鼓励支持新区企业开展应用示范，对于购买上述示范应用产品、技术、服务的新区企业，根据实际合同额给予不超过20%（在库企业提高至25%）的补贴，最高不超过200万元。
六是对新区企业首台（套）重大技术设备进行奖励。首台（套）重大技术装备关系国民经济命脉和国家战略安全，是推动重大技术装备水平整体提升、实现科技强国战略的关键突破口。2018年4月，国家发展改革委等八部门发布了《关于促进首台（套）重大技术装备示范应用的意见》（发改产业〔2018〕558号），要求严格执行招标投标法规政策，鼓励使用国有资金的单位采用首购、订购等方式采购首台（套）设备。《河北雄安新区支持企业创新发展若干措施》（2023年）提出，支持新区企业开展首台（套）重大技术设备的推广和使用，对通过省级以上认定的项目，给予不超过100万元的一次性奖励；对获得工业和信息化部或河北省补贴的项目，按照实际投保年度保费的15%（在库企业提高至20%）给予补贴，最高不超过100万元。
（二）金融政策
金融政策运用到科技领域就是科技金融政策。有研究表明，科技金融政策可正向促进企业全球价值链位势攀升。科技金融政策主要是指政府部门对科技企业的股权投资（直接或间接）、贷款贴息，以及对金融机构科技贷款或股权投资的担保、风险或损失补偿等，主要包括国家新兴产业创业投资引导基金、国家集成电路产业投资基金、国家先进制造产业投资基金、国家中小企业发展基金、国家科技成果转化引导基金、首台（套）重大技术装备保险补偿试点、国家融资担保基金。
2020年4月，由河北科技投资集团和天津创业投资有限公司共同发起设立的河北雄安科技创新投资管理有限公司（以下简称“雄安科创投”）在河北雄安新区注册成立。雄安科创投作为投资基金的管理机构，聚焦河北雄安科技成果转化创业投资基金运营和科技创新母子基金群建设，进一步完善雄安新区科技金融支持链条，实现资源互通、项目共享、成果共用，吸纳和集聚创新要素资源，推动京津科技成果在雄安新区转移转化。
2022年8月2日，河北雄安新区管理委员会印发《关于全面推动雄安新区数字经济创新发展的指导意见》（雄安政字〔2022〕63号），文件提出设立雄安科技成果转化基金，推动创新成果标准化、专利化并在雄安新区及相关地区转化利用。
（三）税收政策
为推动企业科技创新、激发企业创新活力，我国出台了一系列税收优惠政策，在创新投入研发阶段、科技成果转化和产出阶段均有涉及，形成了“投入—转化—产出”的税收优惠政策体系。这些税收优惠政策极大地激发了企业科技创新投入的积极性，大幅提升了企业的自主创新能力和科技创新水平。一般来说，事关企业科技创新的税收政策主要指财税部门出台的支持企业技术创新的税收优惠政策，包括降低增值税率、研发费用加计扣除优惠政策、技术交易所得税优惠政策、研发用仪器设备加速折旧优惠政策等。
为推动雄安新区建设和创业投资行业发展，2023年10月，财政部、国家税务总局、国家发展改革委、中国证监会联合印发《关于雄安新区公司型创业投资企业有关企业所得税试点政策的通知》（财税〔2023〕40号）。通知明确提出，在雄安新区试行公司型创业投资企业的企业所得税优惠政策。雄安新区内的公司型创业投资企业，转让持有3年以上股权的所得占年度股权转让所得总额的比例超过50%的，按照年末个人股东持股比例减半征收当年企业所得税；转让持有5年以上股权的所得占年度股权转让所得总额的比例超过50%的，按照年末个人股东持股比例免征当年企业所得税。
（四）科技政策
科技政策实际上存在广义和狭义之分。广义的科技政策包含所有与科技相关的政策，而狭义的科技政策是基于“科学—技术—创新”范式由政府部门对研发活动进行直接资助和支持的相关政策和举措，这也是我们最常见的对科技政策范畴的界定。本文主要讨论狭义的科技政策。
一是在国家科技计划中增设“雄安专项”。在现行国家科技计划体系中，国家自然科学基金、国家科技重大专项和国家重点研发计划都属于科研项目类科技计划。其中，国家自然科学基金主要面向高校与院所的科研人员；国家科技重大专项和国家重点研发计划的主要承担主体为高校、院所及大型企业。2022年，科技部、财政部在国家科技计划序列中批复设立雄安新区科技创新专项（以下简称“雄安专项”）。
二是对国家级科技项目或省级以上科技创新平台进行配套支持。《河北雄安新区支持企业创新发展若干措施》（2023年）提出，新区企业成功申报国家级科技项目或省级以上创新平台（省级学科重点实验室、省级企业重点实验室、省级技术创新中心、省级产业技术研究院、省级企业技术中心、省级工程研究中心、省级工业设计中心、A级工业企业研发机构等）的，新区按照实际获得专项经费1:1配套资金支持，单个项目配套资金原则上不超过1000万元。新区企业成功申报省级重大研发项目且符合新区“5+6”产业发展方向的，按照实际获得专项经费1:0.5配套资金支持，单个项目配套资金原则上不超过500万元。
《河北雄安新区支持企业创新发展若干措施》（2023年）提出，对各项建设条件满足《河北雄安新区科技创新平台建设与运行管理办法》，被新认定通过的新区级重点实验室、技术创新中心、企业技术中心、工程研究中心、工业设计中心，以后按一定的补助方式给予经费资助。新区按照上一年度平台实际研发投入金额1:1给予配套资金支持，原则上不超过500万元。
三是通过创新券支持企业的研发与创新。科技创新券作为一种新型的政府科技创新资金投入政策，近年来在国内迅速推广实施，成为推动大众创业、万众创新的重要手段。2022年5月，雄安新区发布的《关于促进“专精特新”企业和数字经济核心产业高质量发展的若干措施》提出建立科技创新券制度。面向在库企业，以5万元/年为上限发放科技创新券，最高可支付企业实际支出费用的50%。支付范围包括在库企业与创新服务提供机构合作开展的与其创新活动直接相关的技术开发、技术转让、实验测试、创新方法培训、项目评估和成果评价咨询服务等。
（五）人才政策
人才政策是针对人才引进、培养、使用、评价、激励等工作制定的系列法规措施的总称，是中央或地方政府为构建人才队伍、推动人才事业、发挥人才效用所采取的政策性举措。2023年11月，中共河北雄安新区工作委员会、河北雄安新区管理委员会发布《关于打造创新高地和创业热土聚集新人才的若干措施》（以下简称“雄才十六条”），文件提出大力吸引全球顶尖人才。围绕新一代信息技术、现代生命科学和生物技术、新材料，以及空天信息、绿色能源、金融科技等重点发展产业，积极引进顶尖科学家到雄安工作，给予2000～5000万元科研经费和300万元生活补贴，奖励一套不低于200平方米的住房。对高端高新产业领域技术研发等特殊岗位引进的急需紧缺人才，给予“特岗特薪”待遇，经认定后每年按年薪的50%～100%给予奖励。
二、目前支持雄安新区企业科技创新的政策存在的问题
（一）财政和金融政策多，税收等长期政策少
目前来看，支持雄安新区企业科技创新的政策主要集中在财政和金融政策。这些政策容易体现我国“集中力量办大事”的体制优势，短时期内容易看到成效。对于处于“拔节生长”中的雄安新区来说，财政和金融政策往往见效快、有显示度。但对作为“千年大计、国家大事”的雄安新区来说，在做好当前工作的同时，也要积极谋划对于营商环境至关重要的税收政策、科技政策和人才政策等。
（二）对企业基础研究缺乏明确的支持政策
目前支持雄安新区企业科技创新的政策主要集中在研发费用加计扣除优惠、科技成果转化、创新或孵化平台等内容上，对企业的基础研究和应用基础研究支持不足，尚缺乏明确的支持和鼓励政策，与打造自主创新和原始创新重要策源地的战略定位不相符。
（三）人才政策有待优化
建设雄安新区，核心在于人才。“迁人容易迁心难”，如何吸引并留住人才，是雄安新区创新体系建设与高质量发展必须要解决的关键问题。目前的人才政策（包括“雄才十六条”）主要针对高端人才、创业人才和青年人才，缺乏普适性的人才吸引政策。雄安新区从一张白纸起步，应汇聚世界各国和全国各地的创新要素与创新主体，逐步形成包容性极强的“移民文化”。作为典型的移民城市，2017年深圳外来人口806万，占常住人口的67%，形成了开拓创新、务实肯干、公平竞争的移民文化，孕育出了“敢于冒险、追求成功、崇尚创新、宽容失败”的创新精神，为创新发展提供了有力支撑。好的人才政策其实就是营造好的人才生态，打造风清气正的人才成长环境，让各类人才都能找到发挥作用的舞台。雄安新区要坚持世界眼光、国际标准、中国特色、高点定位，既要集聚全国优秀人才，吸纳国际人才，又要关注人才共享的制度试验。建议未来雄安新区提升人才政策的包容性、开放性，让更多的人才来得放心、留得舒心。
三、支持雄安新区企业科技创新政策的改进建议
（一）加大科技政策的支持力度
在目前科技部“雄安专项”的基础上，建议国家自然科学基金委和有关部门（如河北省科技厅或雄安新区管委会等）联合设立雄安基础研究专项，专门支持注册在雄安新区的机构（包括企业）的研发活动。同时，建议进一步扩大创新券的覆盖范围和支持力度。
鼓励注册在雄安的科技领军企业等牵头建设全国重点实验室或重大科研基础设施，建议政府给予必要和充分的财政支持。对符合国家规划布局的国家重点实验室等创建项目，采取“一事一议”的方式，中央部门和河北省、雄安新区按一定比例给予财政资助，支持开展预研建设。
（二）不断完善财政政策
展望未来，支持雄安新区企业科技创新的财政政策发展的方向是进一步优化和整合。雄安新区应加大中小企业发展专项资金补助的力度和范围。可以借鉴先进地方的做法：学习广州市科技型中小企业技术创新专题（即通过“以投代评”与“以赛代评”相结合的市场化遴选机制，择优支持广州市科技型中小企业发展）、广东省的企业研发准备金制度（运用财政补助机制激励引导企业普遍建立研发准备金制度。对已建立研发准备金制度的企业，省、市、县财政通过预算安排，根据经核实的企业研发投入情况对企业实行普惠性财政补助，引导企业有计划、持续地增加研发投入）、《福建省企业研发经费投入分阶段补助实施办法（试行）》（闽政〔2017〕8号）（企业研发经费分段补助资金用于资助企业的后续研发项目、平台建设项目和研发团队奖励项目等，采用后补助的支持方式）等。
（三）进一步深化税收政策
目前针对雄安新区企业科技创新的税收政策主要是技术交易所得税优惠政策，未来需要在研发费用加计扣除优惠政策、研发用仪器设备加速折旧优惠政策等方面实现进一步突破。国家税务总局和雄安新区管委会（或河北省政府有关部门）可以联合研究专门面向注册在雄安新区的企业等科技创新机构以及相关科技研发与服务人员的更加优惠的税收政策。
（四）统筹协调金融政策
目前，全国许多地方政府出台了支持企业科技创新的金融措施，如广东省推出科技型中小企业融资担保风险准备金、产业技术创新与科技金融结合专项资金、科技型中小企业技术创新专项资金，河北省推出了科技型中小企业贷款风险补偿，浙江省推出了省级科技成果转化引导基金。总的来说，除贷款贴息、担保和风险补偿外，全国各类引导和投资基金类型很多，各有特色，建议雄安新区根据新区建设和高质量发展的实际需要，对目前适用的各类金融政策进行统筹和协调。
（五）大力发展社会研发机构
尽管京津冀地区创新投入、创新产出居全国前列，但创新成果转化为现实生产力的能力却有待加强，区域内创新成果转移、区域创新协同也有待提高，创新驱动区域协同发展的格局尚未全面形成。雄安新区建设初期，源动力主要来自创新要素与资源的集合与裂变。但要实现持续长久的发展必须形成持续的源动力。因此，雄安新区既要积极引进“双一流”大学，形成产学研有效结合的功能，也要瞄准科技发展前沿，建设新型的产业研究院和社会研发机构，在世界的科技前沿领域取得领导地位。《中华人民共和国科学技术进步法》提出，国家鼓励社会力量设立科学技术研究开发机构。研发机构一般分为公立（各级政府所属的事业单位）和社会两种。其中社会研究机构又分为企业研发机构（隶属于企业）、社会独立研发机构（以新型研发机构为代表）等。目前，我国社会研发机构特别是新型研发机构呈现出建设模式多样化、各地发展态势差异大的特征。北京、广东、浙江、江苏、安徽、湖北等省市的新型研发机构发展速度超前，中西部地区相对落后。
多年来，各级政府大力支持从事科技创新的企业研发机构发展。相比之下，各种类型的社会研发机构近年来尽管发展很快，却一直没有得到政府部门足够的重视。2019年9月12日，科技部发布了《关于促进新型研发机构发展的指导意见》（国科发政〔2019〕313号），但总体来看，其支持力度仍然有限。为此，本文建议：其一，把社会研发机构纳入国家各类科技项目、基地和人才计划的申报主体范围。让社会研发机构和公立研发机构拥有同样的竞争资格，共享国家政策资源和创新资源。其二，在基础条件建设、科研设备购置、人才住房配套服务等方面给予社会研发机构必要的支持。在落户、教育、医疗等方面提供与公立研发机构无差别的公共服务，鼓励和支持各类人才和资源汇聚于社会研发机构。其三，采用政府采购、创新券等支持方式，推动和鼓励政府部门和企业向社会研发机构购买相关服务。
文章选自《科技智囊》，2024年第7期
