《国际人才流动与治理报告——以美国为枢纽分析2024》发布
2024年5月25日
近日，由全球化智库（CCG）、国际人才组织联合会（AGTO）、赢众海外咨询联合研究编写的《国际人才流动与治理报告——以美国为枢纽分析2024》，在第10届中国与全球化论坛“全球人才流动与治理”平行分论坛上正式发布。报告重点分析从中国到美国、欧洲到美国、印度到美国的国际人才流动现状，以及美国作为国际人才流动枢纽和国际人才高地，其国际人才流动治理的最新动态。报告显示，国际人才流动在疫情后迎来了较快的复苏，美国作为国际人才流动枢纽的地位依旧显著；印度已成为了美国国际人才的第一大来源国；中国则逐渐由单一的国际人才来源国向国际人才来源国、过境国与目的国多重角色于一体转变，未来应在多个方面对国际人才流动治理进行优化。
报告的主要发现如下：
第一，美国依然是全球首要的国际人才高地，对顶尖人才和国际学生的吸引力依然强劲。2019年，美国向来自中国、欧洲和印度的公民颁发的非移民工作签证及职业类移民签证总数约为71万张；2023年，这一数据为79万张，较疫情前的2019年增加11.5%。其中，中国公民获得上述签证的数量恢复到了2019年的64%，欧洲则恢复到了87%，印度展现出强劲增长，达到了2019年的1.5倍。同年，中国、印度及欧洲的英国、法国、德国在美国高等教育机构学习的学生达58.7万，恢复到2019年（59.4万人）的98.9%。
表1 疫情前后美国向来自中国、欧洲、印度颁发非移民工作签证及职业类移民签证数量
表2 中国、欧洲主要国家、印度在美留学人数及变化
第二，新冠肺炎疫情之后，印度公民获得美国工签、绿卡的人数以及赴美留学的人数均快速增长，印度已成为美国国际人才的第一大来源国。2023年，印度公民获得美国非移民工作签证及职业类移民签证的总数飙升至48.9万人，相较于2019年实现了50%的增长，这一数字是中国的6.5倍，是欧洲的1.9倍。实际上，印度公民获得非移民工作签证和职业类移民签证的总数在疫情前就开始稳步上升，2017年达到疫情前峰值332,018张。疫情期间，非移民工作签证类别受到了巨大冲击，申请人数断崖式下降。然而，疫情后印度公民获得这两类签证的数量陡然回升，在2023年达到历史峰值468,923张，是疫情前的1.5倍。
图1 2014-2023年印度公民获得非移民工签和职业类移民签证的数量和趋势
数据来源：美国移民局&美国国土安全部。
印度公民获得美国非移民工作签证的数量在疫情前保持着较为稳定的增长态势，在2017年达到了疫情前顶峰309,242张。疫情期间，获得这一类别签证的人数急剧下降，2021年达到谷底，仅为2019年的37.5%。然而，随着印度及美国后续防疫政策的放宽，这一类别的签发量出现了十分显著的回升。2022年，印度公民获得非移民工作签证的数量回升至341,655张，超过了过往8年的最高值；2023年相应数量进一步增加，达到了442,421张，较2021年低谷的109,771张，增加了3倍，达到了新的历史最高值，是疫情前的1.5倍。
图2 2014-2023年印度公民获得各类别非移民工签的数量和趋势
数据来源：美国移民局&美国国土安全部。
在疫情期间，印度公民获得美国职业类移民签证的数量不降反升。2014年至2016年，印度公民获得美国职业类移民签证的数量持续下降，从2014年的40,127张下降至2016年的19,681张。此后的2016年至2020年，签发量维持在2万张上下。2021年和2022年，美国授予印度申请人的职业类移民签证数量持续上升，2021年达到74,236张，2022年达到近十年的峰值94,849张。其中EB-1、EB-2和EB-3类别为印度申请人的首选。EB-1类签发数稳步上升，2021年达到峰值的30,825张，EB-2人数在2022年暴增至59,431张。
图3 2014-2023年印度公民获得各类职业类移民签证的数量和总体趋势
数据来源：美国移民局&美国国土安全部。
图4 印度公民获得美国各类职业移民签证数量趋势
数据来源：美国移民局&美国国土安全部。
2023年，在美国高校深造的印度留学生人数亦达到26.9万人，这一数目为中国在美留学生总数的93%，是英国、法国、德国三国在美留学生总数的9.3倍，并且与2019年相比，印度在留美学生数量增长了39%。21世纪以来，印度在美留学人数一直保持高速增长趋势，从2000/01学年的54,664人增长到了2022/23学年的268,923人，22年间增长了392.0%。受疫情影响，印度在2019/20和2020/21学年出现了留学人数的短暂下降，但随着印度疫情防控政策的放宽，印度赴美留学的热情重新高涨。2021/2022学年印度在美留学人数就恢复到了疫情前巅峰时期（2018年）的98.6%。2022/23学年印度在美留学人数再创新高，较2021/22学年增长了35%，达到268,923人。
图5 2000/01-2022/23学年印度赴美留学人数变化（单位：人）
数据来源：IIE，Open Doors 2023.
第三，从杰出人才移民签证（EB-1A）的历年申请通过率来看，在不同阶段，美国对杰出人才的移民审批并无特别的区域偏好。2010年，欧洲主要国家以76.67%的通过率位居榜首，中国紧随其后，达到67.72%，而印度的通过率则是54.07%。2012年至2016年间出现了显著的增长，但各国在2016年至2020年间均出现了明显的下降。主要申请国家如中国、印度、英国、法国、德国均呈现了这一趋势，这表明美国公民及移民服务局（USCIS）在审批过程中并未基于国籍或地域对单一国家进行区别对待。整体趋势仍与USCIS的裁决标准有强烈关联。
图6 中国、欧洲主要国家、印度申请人EB-1A历年申请通过率
数据来源：美国移民局&美国国土安全部。
第四，中国、欧洲和印度公民获得美国非移民工作签证的数量都明显受疫情影响，但印度和欧洲恢复速度远大于中国。中国、欧洲和印度公民获得美国非移民工作签证的数量在疫情前基本呈现出稳定或者缓慢上升的趋势，在疫情期间，均遭到巨大冲击，达到近十年来的最低值。疫情后，欧洲和印度公民获得非移民工作签证的数量迅速回升，2022年与2023年，欧洲公民获得赴美非移民工作签证的总数已恢复至22万张左右，约为疫情前的85%；2023年，印度公民获得非移民工作签证的数量为442,421张，达到了新的历史最高值，是疫情前的1.5倍。中国公民获得非移民工作签证的数量恢复较为缓慢，2023年，中国公民获得美国非移民工作签证的总数恢复至48,338张，仅为2019年的一半。
图7 2014-2023年中国、欧洲、印度公民获得美国非移民工签的数量和趋势
数据来源：美国移民局&美国国土安全部。
第五，疫情之后，中国公民获得美国非移民工作签证数量大幅下降，获得职业类移民签证数量显著增加。
中国公民获得非移民工作签证和职业类移民签证总规模每年保持在10万张左右，这一数字在2018年到达峰值，达到112,935张。疫情期间人数显著减少，2021年跌至谷底，两类签证仅向中国公民发放了30,624张。2022年之后，中国公民获得这两类签证的数量大幅回升，2023年恢复至72,246张，为疫情前的64%。
图8 2014-2023年中国公民获得非移民工签和职业类移民签证的数量和趋势
数据来源：美国移民局&美国国土安全部。
中国公民获得非移民工作签证的数量在疫情前保持稳定增长态势，2019年达到了历史顶峰95,818张。疫情期间，这一类别签证遭遇了巨大冲击，申请人数急剧下降。虽然随着政策的放宽，申请数量显著回升，但根据2023年的最新数据，中国公民获得美国非移民工作签证的总数恢复至48,338张，约为2019年的一半。
图9 2014-2023年中国公民获得美国各类别非移民工签的数量和趋势
数据来源：美国移民局&美国国土安全部。
疫情期间，中国公民获得美国职业类移民签证的人数非但没有出现下降，反而迎来强势的增长。中国获得美国职业类移民签证的人数在2021年和2022年连续两年持续攀升，2022年达到近十年的峰值32,525人，为2019年的1.95倍。
图10 2014-2023年中国公民获得各类职业类移民签证的数量和总体趋势
数据来源：美国移民局&美国国土安全部。
其中，中国公民获得美国杰出人才类移民签证（EB-1）的数量也于2022年创新高，达到11,425张。EB-5类别投资移民一直以来是中国赴美移民签证的主要选择，占比一度高达40.5%。随着EB-5方案的停摆，2014年至2020年，中国公民获得EB-5签证的人数逐年减少，并于2018年首次低于获得EB-1签证的数量。为了吸引高投资类人群，美国移民局在2022年3月15号通过了新法，EB-5投资移民取消了排期限制，中国公民获得EB-5签证的数量在2023年恢复至6,262张。
图11 2014-2023年中国公民获得美国职业类移民签证的数量和趋势
数据来源：美国移民局&美国国土安全部。
第六，中国正经历从单一的国际人才来源国逐步向国际人才来源国、过境国与目的国多重角色于一体的转变，这在中国的国际移民流动和国际学生流动方面都有较为显著的体现，也反映在中国接收侨汇量的逐年递减与输出侨汇量排名提升上。
根据联合国经济和社会事务部发布的《国际移民存量2020》报告，截至2020年年中，中国大陆的海外移民约1,046万人；与此同时，在中国大陆的国际移民约104万人，这一数字约占中国海外移民总数的10%，占中国大陆总人口的0.07%，低于巴西（0.51%）和印度（0.35%）。
图12 中国大陆的海外移民数量与在华国际移民数量
数据来源：联合国经济和社会事务部《国际移民存量2020》。
图13 世界主要国家国际移民占总人口比例
数据来源：联合国经济和社会事务部《国际移民存量2020》,World Bank. DataBank Population.
然而，中国吸引国际人才的力度也在持续加大，并逐渐成为国际人才流动的重要目的地。根据第七次全国人口普查结果，2020年11月居住在中国大陆31个省份、自治区和直辖市，并接受普查登记的外籍人士为84.6万人，相较于2010年11月的59.4万人增加了25.2万人，增长幅度为42.4%。这一增长趋势在永久居留权的相关数据中也得到了体现。具体来看，2016年，公安部批准了1576名外籍人士获得中国永久居留权，而从2004年至2013年的十年间，累计获此资格的外国人总数仅为7,356人。这一数字的跃升在2018年更为显著，仅2018年上半年，就有2,409名外国人获得了在中国的永久居留许可，与前一年同期相比增长了109%，这一数字甚至超过了2016年全年批准人数的1.5倍。
根据联合国教科文组织（UNESCO）最新数据，2021年中国在海外高等教育机构留学的学生共102.1万人，数量居全球首位，比2019年减少3.6%。2000~2019年，特别是2008年北京奥运会之后，中国出国留学人数快速增长，发展趋势与中国参与全球化进程的总体趋势基本相同。根据教育部数据，2019年，中国出国留学人数为70.35万人。受新冠肺炎疫情、签证签发受限等因素影响，2020~2022年出国留学人数有所下降。
图14 2000~2022年中国当年出国留学人员数量变化
资料来源：根据教育部等公开数据整理，2020、2021年数据来自第二十届中国国际人才交流大会上相关领导讲话，2022年数据来自网络资料。
与中国出国留学生规模增长轨迹一致，过去二十年间，来华留学的国际学生群体同样经历了显著增长。2000年，中国境内的国际学生注册总数为5.22万人，2018年增至49.22万人，增长了8.4倍。尽管长期增长趋势明显，但从2004年开始，国际学生人数的年增长率呈现出逐步放缓的态势。2018年相较于2017年的增长率仅为0.62%，这一数字远低于全球国际学生年增长率1%至7%的普遍水平，增长动力有所减弱。
图15 来华国际学生总数与年增长率变化（1996-2018）
资料来源：
1. 1996-2007来华留学生总数来自程家福. 来华留学生教育结构历史研究（1950-2010）.
2. 2008-2018来华留学生数据来自中国教育部网站.
中国接收侨汇量的逐年递减与输出侨汇量及排名的上升，也间接映射出中国正经历从传统的移民输出国，逐步向移民来源国、过境国与目的国多重角色于一体的角色变迁。2021年之前中国一直是仅次于印度的第二大侨汇接受国，2022年，这一格局发生转变，中国从第二大侨汇输入国转变为世界第三大侨汇输入国。与此同时，中国作为国际侨汇的一个重要源头，其2022年度的侨汇输出总额为182.6亿美元，尽管这一数额相比2021年的230亿美元有所下滑，中国已跃升至全球第五大侨汇来源国。
表3 中国大陆接收及汇出的侨汇规模及世界排序（侨汇单位为现价美元）
数据来源：WORLD MIGRATION REPORT 2024.
针对中国在当前国际人才流动中角色的转变，报告提出未来应该从以下方面优化中国国际人才流动的治理：一是探索建立健全技术移民制度，发挥技术移民制度在引进外国人才中的支柱性作用；二是健全国际学生全链条管理制度，加大力度促进来华留学工作发挥“聚才”“用才”作用；三是树立更加包容的治理理念，以开放包容、公平公正的心态审视移民议题；四是加强与国际组织的交流合作，发挥国际组织及机构在交流、对话、共识达成、专业服务等方面作用；五是鼓励社会力量参与移民共治，构建以政府为主导，联合相关利益方的多元化治理体系；六是试行更加开放的签证政策，扩大单方面免签国家的范围，提升来华签证电子化水平，七是打造更国际化的生活环境，解决外籍人士支付困难、上网困难等问题。
