美国2025财年研发优先领域及启示
2024年3月28日
一、美国2025财年研发优先领域备忘录
以财年为周期，美国联邦预算包括四个阶段，分别是机构预算、白宫管理与预算办公室（直接向总统负责的预算编制机构）审查、国会拨款和预算执行。其中前三个阶段是预算编制工作，预算编制一般开始于该财年之前的那个春季。
2023年8月17日，美国白宫管理与预算办公室（Office of Management and Budget，OMB）主任Shalanda D. Young、科技政策办公室（Office of Science and Technology Policy，OSTP）主任Arati Prabhakar签署2025财年（2024年10月1日至2025年的9月30日）预算多机构研发优先领域备忘录（本文简称备忘录）。该备忘录是美国联邦政府研发计划的预案，基本反映了美国政府来年科技创新发展的方向和重点。该备忘录对美国联邦政府各机构的研发预算的重点方向进行了战略部署。本文对该备忘录的有关内容进行详细分析。
二、美国联邦机构研发优先领域要点及启示
2025财年联邦预算多机构研发优先领域备忘录提出了七个方面的内容，分述如下。
（一）推进值得信赖的人工智能技术，保护人民的权利和安全，并利用它来加速国家的进步
·建立工具、方法和社区参与，以指导监管和执法制度的设计，以减轻人工智能对真相、信任和民主的威胁；安全保障；隐私、公民权利和公民自由；以及所有人的经济机会。
·设计、试验和评估应用人工智能来改善政府职能和公共服务的新方法的结果。
·开发可靠、强大的先进人工智能系统，帮助实现国家的伟大抱负。
启示：美国联邦机构高度重视人工智能技术的安全性和可靠性
近年来，许多美国联邦机构制定了自己的人工智能计划，并在其部门内创建了以发展人工智能为中心的办公室。例如，美国能源部人工智能和技术办公室与美国国家标准与技术研究院于2022年4月成立了人工智能促进委员会（AIAC），美国专利商标局（USPTO）创建了人工智能和新兴技术工作组。与此同时，美国白宫、国会和一系列联邦机构，包括美国联邦贸易委员会（FTC）、美国消费者金融保护局（CFPB）和美国国家标准与技术研究院（NIST），提出了一系列与人工智能相关的倡议、法律和政策。
人工智能部分在备忘录的优先领域里单列，并且列为第一项，这表明这一领域的特殊地位。备忘录不仅把人工智能技术与国家抱负紧密相连，而且突出强调了可信赖的（trustworthy）人工智能技术。此前的2022年10月，美国白宫科技政策办公室（OSTP）发布《人工智能权利法案蓝图：让自动化系统为美国人民服务》。该文件中列出了五项原则，以“指导自动化系统的设计、使用和部署，保护人工智能时代的美国民众”。这些原则涉及技术的安全性和有效性、防止算法歧视、保护数据隐私以及人类参与决策等。
这些举措和备忘录都表明在以往加快发展人工智能技术的基础上，对其安全性和可靠性有了更多的需求。对我们的启示是，中国是否也应该考虑人工智能技术领域的深层次问题，如安全可靠性和隐私保护等。我国的优势是技术研发和市场应用，但底层技术相对薄弱，建议我国适时优化和调整人工智能技术研发的重点和方向，确保在新一轮的技术竞争中立于不败之地。
（二）面对巨大的地缘政治变化和不断演变的风险，在维护全球安全与稳定方面领导世界
·推进关键和新兴技术领域的发展，如微电子、生物技术、量子信息科学、先进材料、高性能计算和核能。
·缓解新出现和不断演变的国家安全风险，包括与生物安全、生物安保和核武器相关的风险。
·通过弹性架构缓解网络安全风险；安全建筑设计；加强关键基础设施的安全性和弹性，并整合社会、行为和经济研究。
·解决自主系统和人工智能对国家安全的影响。
·利用研发投资，包括聚焦于先进制造业、数字工程和机器人技术的投资，提高政府和行业的能力和灵活性，以加快新的国家安全能力从示范向大规模应用的过渡。
·利用科学技术情报和分析能力来评估和衡量美国的竞争力。
启示：美国联邦机构特别强调安全与风险领域的领导力
备忘录强调了面对巨大的地缘政治变化和不断演变的风险情况下，持续不断强化其在安全和风险领域的领导力。这里的风险包括关键和新兴技术领域（如微电子、生物技术、量子信息科学、先进材料、高性能计算和核能）的风险、新的国家安全风险（如与生物安全、生物安保和核武器相关的风险）、建筑设计安全、关键基础设施的安全性和弹性、自主系统和人工智能对国家安全的影响等。
这表明，美国虽然作为世界头号强国，在许多高技术领域具有绝对的优势地位，但其面临的全球安全和风险也在不断加大，正在积极布局相关领域的技术研发。我国作为发展中大国，面临的安全和风险形势更多更大，要认真检视我们在更多的安全和风险领域还存在哪些问题，需要未雨绸缪，早做部署。
（三）通过重新构筑美国的基础设施，改善美国与自然的关系，确保环境正义，迎接应对气候危机的全球挑战
美国和世界面临着深刻的气候危机，避免气候变化最灾难性影响的窗口迅速缩小。机构研发计划应推动政府气候目标的实现，包括利用自然的力量，重新构筑和更新美国的基础设施，加强和保护社区的健康，降低家庭的能源成本，保护生物多样性，以及在美国创造高薪工作。这些投资应通过减少脆弱性和提高应对气候变化的能力，促进实现经济与环境正义、公平和公共健康。
·支持有助于国家在2050年前实现温室气体净零排放的研发工作，包括《净零游戏规则改变者倡议》中确定的优先事项、《海洋气候行动计划》和美国全球变化研究计划的十年战略计划中阐明的目标，以及提高国家测量和监测温室气体排放和清除能力的投资。
·在第六次国家气候评估（the 6th National Climate Assessment）之前，解决气候观测、监测、建模和研究方面的差距，包括美国以外的部分地区；为子孙后代，包括2100年以后的子孙后代应对风险和机遇；促进和利用地方知识和社会科学研究来实现气候目标。
·通过与美国全球变化研究计划（the U.S. Global Change Research Program）的协调，推进符合联邦框架和行动计划（the Federal Framework and Action Plan）的可操作气候服务的开发，以支持社区、政府和企业增强抵御能力并采取行动。
·资助研发工作，以改进对难以货币化或量化的政策选择和技术（如生态系统服务）的分析，通过新兴的国家环境和经济统计系统跟踪自然资产，支持国家自然评估（the National Nature Assessment），并在基于自然的解决方案路线图中提出建议。
启示：美国联邦机构已经开始重构应对气候变化方面的基础设施
相对于我们这样的发展中国家，美国等西方发达国家同样面临着深刻的气候危机，已经认识到避免气候变化灾难性影响的机会和窗口正迅速缩小。备忘录提出，必须采取有力措施促进政府的气候目标实现，包括利用自然的力量，重新构筑和更新相关的基础设施等。这些措施将通过减少脆弱性和提高应对气候变化的适应能力，促进经济和环境正义的持续发展。这给我们的启示是，美国应对气候变化的决心和行动是明确的、坚定不移的，我国应该清晰地认识到这一点，不要误判形势，错失良机。为此，我们应积极与美国在应对气候变化方面加强合作，缓解中美科技冷战的张力，促进相关领域的科技交流与合作，共同推动人类命运共同体的构建。
（四）为每个人带来更好的健康结果
目前美国的健康状况令人无法接受。科学、技术和创新必须为扭转这一趋势开辟道路。
·通过强有力的稳定支持，通过癌症登月计划（the Cancer Moonshot）帮助美国早日实现结束已知癌症的目标，包括预防、早期检测、新疗法以及护理和支持方面的努力。
·增强缓解当前和新出现的健康威胁的能力，包括解决抗微生物耐药性问题，并在传染病暴发成为流行病之前识别和消除传染病暴发。
·支持所有美国人的身体和心理健康，包括退伍军人、护理人员、医疗专业人员、青年和LGBTQI+（男女同性恋、双性恋、跨性别者、酷儿和间性者等）社区成员等高危社区。
·在疾病预防方面，改善公共卫生、卫生公平和创新。
·在改善临床试验、增强营养、推动罕见病治疗、减轻神经退行性变（neurodegeneration）和解决其他高需求领域方面取得进展。
·减少环境负担的累积影响，通过防止接触有害化学品（如铅和全氟烷基和多氟烷基物质），减轻气候变化对健康的影响，特别是对承受这些负担过多的社区，促进环境正义。
启示：美国联邦机构高度重视健康和公平问题
备忘录认为，目前美国的健康状况令人无法接受。科学、技术和创新必须为此做出努力。备忘录提出的研发优先资助内容包括：癌症登月计划、疾病预防、传染病防治、疑难病症治疗和特殊人群的身心健康等。对比我国，在健康中国建设过程中，健康问题一直是全民关注的关键问题。美国提出的这些研发方向（特别是疑难病症治疗和特殊人群的健康问题）需要我们认真参考和借鉴。
另外，备忘录还特别提到了卫生公平问题。2023年8月，美国国家科学院、工程院与医学院发布《迈向健康和医学领域的公平创新》（Toward Equitable Innovation in Health and Medicine）报告，认为COVID-19大流行期间暴露出的疫苗和治疗药物分配不公平等问题揭示了医学进步程度与人民健康获益程度的不平等。这些问题在我国也不同程度地存在，需要引起我们的重视。
（五）减少障碍和不公平现象
各机构应进行研发并应用技术进步以改善不平等现象，并创造机会以加强美国的价值观。
·支持美国各地科学、技术、工程、数学和医学领域的区域创新和劳动力发展，重点关注新兴研究机构和历史上服务不足的社区。
·为实现国家目标，可以通过运用不同方法帮助美国在适当的隐私保护下更公平、有效、快速地进行比较，设计和实施严格的实验和评估、数据共享协议和原型设计练习来回答关键的政策问题。
·在监管和公民程序以及研发方面，扩大公众参与和社区参与。
启示：美国联邦机构强调支持公众和社区参与
备忘录提出，各机构应通过研发，推动技术进步，改善不平等现象。这里特别提出支持美国各地科学、技术、工程、数学和医学等领域的创新与人才发展。备忘录提出要在监管和公民程序方面加大研发力度，扩大公众参与和社区参与。2023年2月，拜登总统签署了《关于通过联邦政府进一步促进种族平等和支持服务不足社区的行政命令》，以“指示联邦机构在设计和使用包括人工智能在内的新技术时要消除偏见，并保护公众免受算法歧视。”对比我国，在这方面面临的问题并不突出，也可能是重视不足。我国的基层科技问题往往简单与科普联系，淡化了科技研发与创新到公众与社区的“最后一公里”。
（六）支持研发和产业创新，从下到上、从内到外建立国家未来的经济竞争力
全球竞争日益激烈，疫情严重暴露了全球供应链的脆弱性。在这种环境下，各机构应专注于利用科学和技术来提高生活水平，提高供应链弹性。
·支持应用研究、实验开发、商业化前和标准相关的工作，以促进广泛的新技术的采用。
·通过振兴社区和传统或新兴产业来追求区域创新和韧性，以刺激增长并创造高回报的工作。
启示：美国联邦机构开始关注供应链和产业创新
以往，美国联邦机构的研发主要集中在基础研究和国防领域。技术创新领域往往交由企业或市场来完成。但这次备忘录指出，全球竞争日益激烈，新冠疫情严重暴露了全球供应链的脆弱性。为此，各机构应专注于利用科技来提高生活水平，提高供应链弹性。近年来，美国重塑供应链体系涵盖了大量的产业升级、技术创新因素，在某种意义上也可以认为是针对美国科技领域的一次巨大投资，目的就是确保美国在未来的大国竞争中继续保持领先态势。这表明，美国联邦政府已经开始重视从科技研发的角度对供应链和产业链进行支持。备忘录提出要支持应用研究、实验开发、商业化前和标准相关的工作，促进广泛的新技术的采用。这表明，一方面联邦机构大力支持供应链和产业链的相关研发，另一方面也要界定是在商业化之前的阶段。这里清晰划定了政府与市场的边界。
（七）加强、推进和利用美国杰出的研究来实现国家的伟大抱负
基础研究和应用研究是美国创新能力的基石。预算应继续改进美国丰富复杂的研究体系，使其在应对当今时代的最大挑战时变得越来越有效。
·支持和加强基础和应用研究，这是美国创新企业的标志，也是全世界羡慕的对象。
·协助新兴研究机构有效竞争联邦资金。
·为工业和学术部门识别和应对科研安全挑战提供支持。
·支持基础设施和能力建设，为公众提供免费、即时和公平的联邦资助研究成果，同时制定机制，激励和奖励开放、可复制和安全的研究实践，使各地的个人、行业和创新者受益。
·通过设计、尝试和评估新方法，如简化流程以最大限度地减少行政负担、吸引新的研发人员、探索新的研发方法和建立新的合作伙伴关系，试验资金流程，以更好地完成机构的研发任务。
启示：美国认为基础研究和应用研究与国家精神密切关联
备忘录提出，基础研究和应用研究是美国创新能力的基石。联邦预算应继续改进美国纷繁复杂的研究体系，使其变得越来越有效。备忘录提出，支持和加强基础和应用研究，这是美国创新企业的标志，也是全世界羡慕的对象。这里把研发和创新企业与美国的国家抱负和国家精神紧密相连。
备忘录在这部分提出要协助新兴研究机构有效竞争联邦资金，为工业和学术部门识别和应对科研安全（research security）挑战提供支持，支持公众获得免费、即时和公平的联邦资助研究成果等。这里重点看一下科研安全。2021年12月20日，美国物理学会发布调查报告《美国科研安全政策影响：开放科学和国际合作优势与美国安全》，认为美国现行科研安全政策可能会极大地影响美国打造STEM（科学、技术、工程、数学）国际人才库。超过80%的物理学非美籍研究生和职场新人正在考虑或已经考虑在美以外的国家就业，而是否具备便捷的入籍途径和欢迎外籍人才工作学习的环境是影响他们决定的主要因素。
备忘录还特别强调，除了在优先领域进行研发资助外，还要在能力建设和公共服务方面提供支持。对比我国，政府科技主管部门主要负责研发项目统筹协调和管理，相关服务方面主要由市场主体来完成，今后在这方面需要不断加强和完善。
袁志彬（中国科学院科技战略咨询研究院）/ 文，首发刊载于《科技中国》2024年第1期 国际科技。
文章选自科技中国，2024年3月28日
