郑永年：广州有底气发展得更好，提升自己在全球城市体系中的地位
2023年7月23日
郑永年，CCG学术专家委员会主任、香港中文大学(深圳)全球与当代中国高等研究院院长。
郑教授您好，我们留意到，您在今年三月份就通过一些渠道提出：广州应该对“什么不是高质量发展”“什么是高质量”“向什么要高质量”“如何实现高质量”等命题作答。这些问题和解答思路，与广州市近期所强调和秉持的“二次创业”“图强布新”等一系列理念内在贯通契合。您当时提出这样的倡导，是出于何种考虑和判断？
郑永年：党的二十大报告明确提出，“实现高质量发展是中国式现代化的本质要求”“高质量发展是全面建设社会主义现代化国家的首要任务”。今年初，广东在大年初七，也就是兔年首个工作日召开全省高质量发展大会，对全年高质量发展重点工作进行全面部署，并响亮提出“再造一个新广东”的宏伟目标。当天下午，广州市便紧跟着召开全市高质量发展大会，落实省委、省政府的部署。反应之快、态度之坚决，显而易见。
后来，我们在研究、思考、讨论广州发展命题时形成一个判断：广州要想更好推动自身的高质量发展、继续在高质量发展方面发挥领头羊和火车头作用，就必须对这座城市高质量发展命题的特性、路径进行更有现实针对性的思考和解析。
无须讳言，近年来，世界百年未有之大变局给广州的高质量发展带来不少困难和挑战。比如，外部风险挑战加剧。西方对中国技术脱钩、人才脱钩、供应链脱钩的小动作不断，出口导向型的广州产业发展面临“卡脖子”压力。另一方面，就国内发展而言，广州也面临“追兵渐近”局面。而从更深层次来分析，广州被赶超的压力更多还是来自高质量发展的多方面要求。高质量发展不再是以往量的维度上的突飞猛进。因此，广州未来的高质量发展，不仅要在经济增长上由主要依靠大规模要素投入的数量型扩张，转向以全要素增长率为主驱动的质量型发展，同时在发展的系统性上，要由片面追求经济快速增长转向追求经济、政治、文化、社会、生态五位一体协调发展。
因此，我们当时提出相关咨政建议，一方面，是看到广州推动高质量发展的紧迫感和决心。广州是改革开放排头兵、国家中心城市、粤港澳大湾区区域发展核心引擎、第一经济大省的省会城市，面对当前的外部和内部压力，应该说不管是政府还是社会民意，都体现出了一种强烈的危机意识，以及担当作为、舍我其谁的奋进精神。我们相信，凭着广州40多年前领潮争先、“杀出一条血路”的勇气以及作为千年商都的深厚底蕴、改革开放40多年来积累的厚重底子，今天它的改革再出发，必定能探索和走出一条实现高质量发展的有效路径。
另一方面，则是考虑到广州求解“什么是高质量发展”“如何实现高质量发展”“向什么要高质量发展”这些普适性问题，不仅对广州自身发展意义重大，对大湾区和全国其他区域也具有很强的启示意义和参考价值。
习近平总书记要求，广州要继续在高质量发展方面发挥领头羊和火车头作用。“二次创业”，是否可视为广州探索高质量发展路径的主动作为和有效抓手？
郑永年：刚才我们讲到“实现高质量发展是中国式现代化的本质要求”，高质量发展是我们全面建设社会主义现代化国家的首要任务，其价值依归还是中国式现代化。而中国式现代化，如果从学术的角度分析，可分为三个层面，即物质现代化、制度现代化和人的现代化。对广州来说，追求的高质量发展应是三者的协调发展、齐头并进。
物质现代化这个层面不难理解。经济基础决定上层建筑，物质的现代化很重要，是实现现代化的基础条件。科技创新、产业发展、基础设施、国民财富都属于物质现代化。
制度现代化层面，改革开放以来，我国实现了可持续的经济发展和可持续的社会稳定，其背后正是可持续的制度支撑。广州作为国家中心城市，是现代化制度的重要探索者和供给者。比如，营商环境是衡量制度现代化的重要指标。广州历来重视营商环境的改善，把优化营商环境作为全面深化改革“头号工程”，近年来营商环境改革已进入6.0版本。未来广州还需对标全球营商环境、制度创新、政府效率一流的城市和地区，善用他山之石。
人的现代化，秉承以人民为中心的发展思想。衡量人的现代化，联合国人类发展指数是一个重要指标。该指数由三个指标构成：预期寿命、成人识字率、人均GDP。据联合国开发计划署发布的数据显示，广州2016年位列中国城市人类发展指数的榜首。当然，我们也要看到，尽管广州在教育、医疗、社保等改善民生福祉的“软基建”上一直走在全国前列，但常住人口规模不断扩大给政府的公共服务供给和社会有效治理带来许多挑战。如何打破旧的城市化模式，实现由土地城市化向人的城市化转变，科学有效推进城中村改造，更好打造宜居宜业宜创宜育的现代化大都市，广州还大有空间。
一座超大城市的“二次创业”，需要很大的勇气魄力，也需要统筹兼顾的系统思维，您认为这一总体目标应主要涵括哪些方面的任务？
郑永年：从高质量发展的目标追求看，像广州这样超大城市的“二次创业”，难度是可想而知的。我认为，广州必须向科技创新、产业升级要高质量发展的空间，向体制改革、内外开放要高质量发展的动力活力。
首先，“二次创业”，要以产业升级拓展高质量发展空间。比如，要由“规模导向”向“附加值导向”转变。近年来，发展空间已经成为广州企业的一个重要问题。破解空间困境，关键要由“规模”思维转变为“附加值”思维。
又如，要推动制造业向高新技术产业转型升级。今年的广州市政府工作报告再次明确产业第一、制造业立市，加快构建现代化产业体系。从全国看，广州制造业基础较好，高端制造能力逐步增强。但若“按亩产论英雄”，在内地万亿城市方阵中，广州的地均GDP提升的空间还很大。
另外，推进“制造业立市”，也要避免忽视服务业。实际上，做强实体经济也好，优先发展制造业也好，都离不开现代服务业，尤其是研发、金融、物流等生产型服务业的支撑。比方说，现在的许多数字产业已经很难用制造业或服务业来定义。广州的三次产业结构中，服务业超七成，而其中生产性服务业占比超过一半，起到很好的支撑之效，这是广州制造业升级的优势而不是劣势。
其次，“二次创业”，要以科技创新引领高质量发展。从人均GDP推算，广州已经跨越了世界银行“高收入经济体”标准的收入线，但从技术创新看，广州还面临跨越“中等技术陷阱”的挑战，产业升级面临核心技术、基础和关键零部件被“卡脖子”的问题。依据我们对汽车行业的调研，不少企业因为车规级芯片、基础软件、关键零部件等“卡脖子”问题在产量和产值上受损。跨越中等技术陷阱，才能真正实现增长动力转换，实现由资源要素规模驱动的增长方式向创新驱动的增长方式转变。
广州未来应在三个方面继续发力提升科技创新能力。其一，让企业成为科技创新的主体；其二，促进大湾区科技集群深港穗城市间实现合理分工、形成合力；其三，打造大企业包容中小微企业的开放技术创新生态。
第三，广州“二次创业”，要以体制改革释放高质量发展动力。广州一直是我国改革开放的排头兵。“十三五”时期广州在“放管服”上下了很大力气，率先完成大规模市级行政权力事项调整，市级承担行政权力单位中有3/4以上精简了事项。2020年，国家营商环境评价考核中，广州市“政务服务”指标排在全国前列。今天，广州继续向简政放权要效率、要动能、要空间。这方面可借鉴新加坡以及我国香港地区等法定机构建设的经验，以制度变革提升行政效率。
第四，广州“二次创业”，要以内外开放激发高质量发展活力。开放也是最大的改革，市场开放的过程本身就是体制改革。不仅是对外开放，对内也要开放。
对内开放重点是激发民资民企活力。这些年政府减税降费做了许多工作，企业税费成本总体下降了，但由于区域间规则碎片化导致的制度性交易成本仍然较高。吸引外资和外企，关键在善待民间资本和民营企业。
粤港澳大湾区更好发挥“一点两地”作用，一方面要尽快通过制度设计、制度衔接解决城市内部尚存的阻碍资源要素自由流动问题，另一方面更要以自身的探索为建立全国统一大市场提供经验。广州应更有效融入大湾区市场一体化进程，通过率先打破行政区划分割和行政壁垒，促进形成不同市区之间、城乡之间、乡镇之间的合理分工，推动与周边城市和大湾区其他城市的市场一体化建设。此外，还应充分发挥广州在促进国内国际双循环中的开放门户功能和枢纽功能，助推高质量的“引进来”和“走出去”。比如，我也在不同场合提到，要努力利用南沙战略平台率先对接CPTPP、DEPA等规则，率先探索建立“香港+”的规则和标准体系。所谓“香港+”，就是以香港成熟合理且被国际社会所接受的规则制度为基础“做加法”。
既然是“二次创业”，必然与“一次创业”在起点、标准、目标上都会有很大不同，也必然面临“老”与“新”的矛盾与辩证关系。您认为广州“二次创业”，其难点和突破口何在？
郑永年：习近平总书记2018年视察广州时提出实现老城市新活力、“四个出新出彩”的重要要求。“二次创业”，某种意义上说就是广州未来高质量实现“老城市新活力”的一整套行动方案，其本质就是“老城维新”，也就是在保留老的好东西的同时又为城市发展注入新的动力。所以你的提问很对，这也正是最难把握“度”的地方。难点和突破口至少体现在以下几个方面：
第一个问题，如何持续更新城市发展理念？
实现“老城市新活力”，首先就需要理念的不断更新。比如，要对标新加坡、东京、纽约等全球先进城市，树立“逆水行舟不进则退”的紧迫感。又如，要牢牢确立“三个生产力”理念。一是科技是生产力。这一理念在广州政府和民间已经成为共识，并落实到了具体行动。二是规则是生产力。产业竞争、制造业竞争的背后也是规则和标准的竞争。比如，如何把香港的商务规则更系统地引入大湾区，还有很大空间。三是人口是生产力。政策关注点应当放在如何真正打造宜居、宜业、宜创、宜育城市的措施上，从而实现人才引得来、留下来。
第二个问题，如何形成城市内部行政区之间更科学合理的分工？
要高质量实现“老城市新活力”，就必须实现全市一盘棋的统筹规划，各区之间、村镇之间有分工有协作，形成发展合力。如，如何统筹全市各类土地、产业、园区的规划？广州一些地方不是没有产业空间，欠缺的是科学规划和布局。在规划阶段，要避免功能定位和产业布局雷同问题，在前端减少和消除“僵尸园区”“僵尸楼宇”的风险。要注重规划实施的连续性，避免频繁调整规划导致市场主体无所适从。
又如，与周边城市优势互补、联动发展。城市有行政边界，但高质量发展不应该有边界。广州正在探索更好发挥扩散与辐射作用，与周边城市共谋发展、合作共赢。未来，广州应立足自身基础和优势，与深圳、佛山、东莞、珠海等城市更好实现优势互补、错位发展，鼓励本地企业与大湾区其他城市的企业强化产业链供应链合作。
第三个问题，如何以人的现代化为导向推进城中村改造升级？
这个问题前面我们提到过，因为比较重要和紧迫，我们多谈几句。城中村既是历史和传统的遗存，也是“半城市化”的产物、“半现代化”的表现。高质量实现“老城市新活力”，城中村的科学改造升级是一个重大挑战。
一要推动土地城镇化向人的城镇化转变。我们经常说，全国四大一线城市中，广州是唯一在中心城区还存在大量城中村的城市。目前广州的城中村占全市土地面积7%，城中村外来人口约占全市来穗人口1/2，约占全市人口的1/3。在全市高质量发展大会上，广州明确提出2023年要坚持“拆、治、兴”并举，改造升级一百多个城中村。广州要破解“城市农村化”的半现代化问题，最根本的是要坚持以人的现代化为导向，把城中村的改造升级与城镇化转型有机结合起来，通过实施包容初到人员、初创企业的城中村改造升级工程，并辅之以“软基建”配套工程，从而推动土地城镇化向人的城镇化转变。
二要打造包容性的创业、创新、生活和居住环境。分类推进城中村改造的思路无疑是正确的，但无论是“就地升级”，还是“异地升级”，都要避免把城中村改造升级工程做成一般的房地产项目，而应当打造“老广州人”和“新广州人”都能负担得起、高性价比的人居环境。比如，对于承载历史传统与文化遗产类型的城中村，应保留其历史文化特色，原则上以复原再造为主；对于承载产业功能类型的城中村，则可通过费用补偿、升级置换、集体搬迁等灵活方式妥善解决居民和企业的成本问题。可以考虑把处置房地产企业债务与城中村改造结合起来，由政府合理出资买下因债务出让的房地产项目，纳入政府公租房体系。
三要以“软基建”为重点推动城中村常住外来人口市民化。加快人的城镇化进程，关键还在教育、医疗、社保等“软基建”进程。广州的户籍人口城镇化率和常住人口城镇化率均超过80%，并且两者之间只差5.6个百分点，远低于全国的平均差距，是最有基础和条件加快外来人口市民化进程的。通过“软基建”的均等化，可加快城中村常住外来人口的“市民化”。
第四个问题，如何把南沙打造成为地域嵌入型世界级经济平台？
发挥“老城市新活力”，需要继续发挥广州对外开放的基因优势，使广州在推动国家“第三次开放”中发挥重大作用。在这方面，广州既要充分挖掘弘扬千年商都、千年海丝起点的开放传统，为今天的高水平对外开放提供历史镜鉴和精神动力，又要重点打造好利用好南沙平台，加快把南沙打造成地域嵌入型世界级经济平台，让全球高端人才、高端资本来了就不想走。
广州提出，要精心编制面向2049的城市发展战略规划，推动千年城脉、文脉、商脉传承发展相得益彰。广州应如何激活这“三脉”，让老城市在保留老味道的同时，为城市发展注入时代新活力？
郑永年：这是一个很有意思的命题。我们不妨从三条“中轴线”历史变迁的角度来谈谈。
从历史上看，广州已形成的两条“中轴线”，一条以商贸为特色，一条以金融为特色，都对广州的发展产生深远影响、作出巨大贡献。实现“老城市新活力”，首先最重要的，就是把以前的优势继续发挥好，“让城市留下记忆，让人们记住乡愁”，让城脉、文脉、商脉“脉脉贯通”“脉脉传承”，这是第一条老中轴线的历史使命。
其次，我们还要实现“赶超”，也就是如何在激活“三脉”、令其为当前发展所用的基础上，实现城脉、文脉和商脉的空间延展、迭代升级，这就事关第二条新中轴线的历史使命。
第三，我们更要“整体提升”，即在现有城脉、文脉、商脉厚实积淀之上，把广州发展格局和框架整体提升一个新的层级，使之在推动粤港澳大湾区一体化发展中更好发挥先行和引领作用，这是第三条未来中轴线，也就是科技创新轴的历史使命。我们认为，这条科技创新轴北起中新广州知识城，南抵南沙科学城，覆盖黄埔区、天河区、海珠区、番禺区、南沙区等。对广州来说，这是高质量实现“老城市新活力”的重大工程，不仅对广州城市整体能级的提升善莫大焉，而且对整个粤港澳大湾区的科创发展都具有十分重要的意义。
如果说承载广州城脉、文脉、商脉的传统中轴线，是历史时光沉淀的产物，那么，我们可以说科创中轴线就是未来城市梦想的蓝图。因此，我们同样不能用过于功利、短视的思维进行谋划，不能用传统的项目思维来推动科创中轴线的建设，而应站在全球城市竞争的大格局中，放眼长远发展，着眼和服务于粤港澳大湾区一体化发展的整体布局，找准大湾区产业升级面临的技术及关键零部件“卡脖子”的短板和弱项，客观评估科创轴上各区及周边的产业、资源、空间、制度、人才等基础和条件，研究形成科学合理的产业分工和布局。
面对“二次创业”新目标，广州市委提出全市干部要保持“归零”心态，实现“思想大解放、能力大提升、作风大转变、工作大落实”。您作为观察者、研究者，怎样理解上述要求？有何建议？
郑永年：最近有人问我，广州是在逐渐“衰落”吗？我的答案当然是否定的。广州非但没有衰落，而且有底气可以发展得更好。确实，最近几年一些城市异军突起，追兵渐近、渐多。如果这种变化能给广州人造成一种不能小富即安、固步自封的压力而求更大的进步，无疑是有好处的。当然，我始终认为广州其实不应该过于在意自己与中国其他城市的比较，广州应该有更大的进取精神，要对标纽约、东京等世界先进城市。
广州历史和现实的重要性始终体现在中央对广州的重视上，每一次重大的政策尝试和重要的发展广州都不会缺位和缺席。城市发展起起伏伏，本是寻常规律，从古至今广州也不是没有跌倒的时候，但跌倒了爬起来再跑也是广州的基因。习近平总书记对广州始终寄予厚望并为广州进步指明方向。这就是广州发展最大的底气和动力。
时代潮流将广州塑造成商业繁荣、中西文化交融、思想活跃、人才辈出的超大城市。当下中国的和平崛起也是广州大发展的重要时代背景和大机遇。在百年未有之大变局下，高水平对外开放受到高度重视，“一带一路”倡议的提出、RCEP的签订……作为中国开放门户的广州必须要抓住有利条件，大胆“二次创业”，切实提升广州在全球城市体系中的经济功能和地位。
文章选自广州日报，2023年7月23日
