翟崑：全球公域国际战略的突破创新
2023年4月7日
翟崑，CCG特邀高级研究员、北京大学国际关系学院教授。
【摘要】极地、深海、网络和外层空间同属于全球公域，是各种国际力量竞争与合作的新领域。人类命运共同体理念在各方向、各领域不断取得积极进展，成为引领时代潮流和人类前进方向的鲜明旗帜。中国外空治理领域国际战略的演进，进一步发展了人类命运共同体理念。在认知层面，在外空推动构建人类命运共同体，将人类命运共同体的视野从“地球观”提升到“宇宙观”。未来，可秉持长期主义，积极审慎探索中国外层空间国际战略发展路径，在外空领域推动构建人类命运共同体。
【关键词】外层空间；人类命运共同体；全球公域；天缘政治学；国际治理
全球公域是指不处在任何国家主权管辖之内且涉及全人类利益的公共空间。外层空间（以下简称“外空”）、极地、深海和网络空间等“新边疆”即属于这一范畴。当前，全球公域已成为各国参与国际治理和国际战略创新的爆发式增长极。2017年1月，习近平主席在联合国日内瓦总部召开的“共商共筑人类命运共同体”高级别会议上发表重要演讲强调：“要秉持和平、主权、普惠、共治原则，把深海、极地、外空、互联网等领域打造成各方合作的新疆域，而不是相互博弈的竞技场。”“十三五”规划指出要“积极参与网络、深海、极地、空天等新领域国际规则制定”。“十四五”规划提出要在“空天科技、深地深海等前沿领域，实施一批具有前瞻性、战略性的国家重大科技项目”，要推动“网络空间命运共同体”与“海洋命运共同体”建设。党的二十大报告指出：“坚持把发展经济的着力点放在实体经济上，推进新型工业化，加快建设制造强国、质量强国、航天强国、交通强国、网络强国、数字中国。”2023年2月，中国正式面向国际社会发布的《全球安全倡议概念文件》强调：“加强外空领域国际合作，维护以国际法为基础的外空国际秩序。”如今，外层空间对人类社会发展的重要性显著增强。然而，相较极地、深海等全球公域，人类经略外层空间的历史较短、程度较弱，外层空间治理需求与供给之间形成巨大落差。未来，外层空间将成为中国全球公域国际战略的主要创新点和关键增长极。
一、在外空推动构建人类命运共同体：中国国际战略的实践突破
在外空推动构建人类命运共同体的中国实践。近年来，中国始终倡导世界各国共同推动构建人类命运共同体，始终坚持在平等互利、和平利用、包容发展的基础上，深入开展航天国际交流与合作，已取得不少成就。一是以联合国为核心平台开展多边合作，积极参与外空全球治理。中国加入了《外空条约》《营救协定》《责任公约》《登记公约》等国际条约。中国积极参加联合国框架下外空活动长期可持续性、空间资源开发利用、防止外空军备竞赛等议题磋商，参与联合国外空委等十几个多边组织与机构，并与多个国际组织签署了和平利用外空的合作协定或谅解备忘录。二是开展多种形式的政府双边合作。中国政府已与45个国家、空间机构和国际组织签署了空间合作文件，与俄罗斯开展了包括共同建设国际月球科研站在内的全面深入合作。三是建立了全面先进的外空科考体系，形成了完整的航天工业和信息产业。“嫦娥探月”“北斗导航”“天宫空间站”等多项重大工程的顺利实施成为我国在载人航天、北斗导航、空间探测、空间应用等方面展开国际合作的基础平台，在为人类外空探索与利用作出技术贡献的同时，向世界展示了中国携手各国在外空构建人类命运共同体的决心与努力。
在外空推动构建人类命运共同体仍然面临着诸多挑战。首先，无论是以《外层空间法》为代表的外空国际法体系，还是现行的外空国际治理体制机制，都难以满足时代需要。受国际治理信任赤字、责任赤字、共识危机等固有困境影响，各国对外空治理的实质参与远少于国家间航天项目合作，导致外空国际治理能力不足、发展缓慢。例如：现行以国际电信联盟、联合国和平利用外层空间委员会和联合国裁军审议委员会为代表的国际外空管理机构职能分散，缺乏权威性。此外，这些机构的非强制性特点导致为数不多的外空治理规则和磋商机制难以得到贯彻执行。其次，国际地缘格局影响了在外空构建人类命运共同体的进程。在乌克兰危机等地缘政治大背景下，外空领域也产生了类似地缘政治的“天缘政治”分野，这种冲突尤以外空非武器化等具有高政治属性的安全议题为最。例如：美国常年阻挠中俄向联合国大会提交的有关外空非军事化提案。最后，美国长期将中国视为其外空秩序主导优势地位的挑战者。为保持外空优势，美国阻挠中国等非西方航天大国参与外空国际治理。例如，美国智库战略之桥提出“公域战略”概念，鼓吹中俄航天合作威胁美国国家安全，建议美国顶层战略应聚焦极地、外空和网络空间。
中国在外空推动构建人类命运共同体面临的机遇可期。首先，相比传统地缘政治领域，科技实力在以外空为代表的全球公域发挥着更加重要的基础性作用。近年来，我国在载人航天、北斗导航、深空探测、空间应用、空间站建设等方面取得了突破性成果。这些成果不但提升了中国在外空探索与利用领域的实力和外空国际治理的话语权，也为中国与世界各国开展航天合作提供了绝佳的项目平台。其次，在外空国际治理议题上，中国拥有良好的前期积累和后发优势。过去几年来，中国积极参与外空国际治理，在近地小天体监测与应对、行星保护、太空交通管理等领域颇有建树。中俄合作建设国际月球科研站全面启动，《金砖国家遥感卫星星座合作协定》得到落实，空间信息服务全球应用推广顺利。中国在月球探测、空间站、行星探测、北斗导航等领域，开展广泛、多元、多样的国际互利合作。最后，党的十八大以来，中国参与国际治理的积极性和主动性显著提高。针对非传统安全，中国提出了人类命运共同体理念、“一带一路”倡议和全球发展倡议。针对传统安全问题，中国坚持不干涉内政原则，强调以对话代替冲突，坚持走和平发展道路，提出了一系列中国方案。中国参与国际治理积累的实践经验为参与外空国际治理提供了坚实基础。
二、在外空推动构建人类命运共同体的战略意义
在外空推动构建人类命运共同体是人类命运共同体价值谱系建设的新发展。党的十八大以来，推动构建人类命运共同体成为中国在世界百年未有之大变局的背景下统筹“两个大局”，解决时代之问的中国方案。人类命运共同体理念与时俱进，从构建人类卫生健康共同体、人与自然生命共同体、全球发展命运共同体，到构建网络空间命运共同体、核安全命运共同体、海洋命运共同体；从构建双边命运共同体，到打造周边、亚太、中国—东盟、上合组织、中非、中阿、中拉命运共同体、中国同太平洋岛国命运共同体……人类命运共同体理念在各方向、各领域不断取得积极进展，成为引领时代潮流和人类前进方向的鲜明旗帜。中国外空治理领域国际战略的演进，进一步发展了人类命运共同体理念。在认知层面，在外空推动构建人类命运共同体，将人类命运共同体的视野从“地球观”提升到“宇宙观”。网络、深海、极地尽管与外空同属全球公域，但仍在地球范畴之内。在外空推动构建人类命运共同体则将人类命运共同体理念延展到宇宙。
在外空推动构建人类命运共同体有利于中国国际战略地位的提升。伴随产业发展与技术进步，中国的外空探索与利用实力愈发强大。在外空推动构建人类命运共同体不仅将深刻改变外空格局及外空秩序，也有利于中国国际战略地位的提升。首先，国际战略向外空领域的延伸，有助于提升中国国际地位和国际影响力。其次，中国实践与人类命运共同体理念正深刻改变国际外空战略博弈的格局。中国的外空国际治理能力不断增强、话语权不断扩大、参与主动性不断提高。例如，亚太空间合作组织于2008年成立，其宗旨是为亚太地区国家提供技术合作平台，在和平利用外层空间的准则下，开展空间科学、技术及其应用领域的多边合作，并在技术研发、应用、教育、培训以及资源共享等方面，加强发展中国家的空间能力建设，促进区域经济和社会的可持续发展。最后，为发展中国家提供了公共产品和替代性选择，降低一些国家对美西方国家的依赖。以北斗卫星导航系统为例，长期以来，美国GPS全球定位系统垄断世界卫星导航市场。与美国GPS系统排除合作、强调垄断的方式不同，中国的北斗系统从开发设计时就考虑兼容其他系统，实现优势互补、错位服务，在合作中向国际社会提供更优质的服务，为世界提供了多样化选择和更多合作方式。
在外空推动构建人类命运共同体有利于中国国际战略体系的系统优化。首先，在外空推动构建人类命运共同体填补了中国国际战略在外空公域的体系缺口。从“一带一路”倡议到周边外交理念，从“双循环”新发展格局到应对气候变化的“双碳”战略，从全球发展倡议到全球安全倡议，一系列国际战略和国际倡议在习近平外交思想的指导下快速发展，日益完善。外空国际治理的中国理念和中国实践，补齐了中国国际战略最遥远、最外围和最具挑战性的部分。其次，在外空推动构建人类命运共同体赋能中国国际战略的守正创新。我国参与外空国际治理的时间较短，但在顶层战略设计、具体政策和实施方案上能够在过去的基础上系统集成，守正创新，具有后发优势。例如：中俄等国家多次在上海合作组织发声，反对外空军备竞赛。再如：北斗导航系统、风云气象卫星等国际合作得以在“一带一路”倡议框架下开展。最后，在外空推动构建人类命运共同体能够带动中国国际战略的系统协同。外空领域的探索与合作需要统筹国内国际两个大局。未来，围绕着外空探索与外空国际治理将衍生出大量新问题。以外空为代表的全球公域国际战略将与其他领域的国际战略协同发展，带动中国国际战略和统筹国内国外两个大局的整体发展。
三、突破创新：大国国际战略进阶的基本规律
大国国际战略攸关国家的战略地位、兴衰起伏、世界秩序甚至人类命运。大国的国际战略只有不断突破视野和能力的极限，在人类发展的边疆地带开拓进取，才能实现国家发展和世界演进的系统性升级。
大国需要极限突破式的创新型国际战略。国际战略的发展按领域划分为两类：一类是在对外开放、军事国防、文化交流等传统领域的守正创新型国际战略。这种创新往往有规可循，有据可依，在数量关系上是从一到多的过程，是在守正的基础上再发展、再改革和再创新。另一类则是在新兴领域的突破创新型国际战略。例如：在数字转型、绿色发展和以外空为代表的“新边疆”全球公域的战略创新。发展这些领域的国际战略，可借鉴的历史经验较少，在数量关系上是从零到一的突破性进展。这类新领域往往是人类认知和探索的边缘地带。因此，要在这些领域内实现国际战略的突破性创新，就必须创建和发展新的战略框架和游戏规则，要突破国家认知和行动的极限。这需要一国具有足够的科技实力、智慧雄心和冒险精神。谋划和运筹突破创新型国际战略的难度比守正创新型国际战略更大。
突破创新型国际战略要追求积极进取与承担责任之间的平衡。人类的生产方式、社会结构和国际格局无时无刻不在发生着变化，这种变化具有渐进性和突变性。突破创新型国际战略只有具有进取性，才可以引领世界的系统升级。追求进取与承担责任是突破创新型国际战略的一体两面。大国在制定突破创新型国际战略时，要更加注重责任担当，战略的经略边界要与责任的履行范围匹配。在部分对人类历史发展具有重大影响的领域，大国国际战略应该做到责任前置。受高技术门槛限制，外空仍是大国专属的“竞技场”和“俱乐部”。中国作为航天大国，不仅努力促进本国的外空探索与利用，也带动其他发展中国家一起发展，推动外空善治。
突破创新型国际战略要兼顾竞争与合作。人类在不同空间交往互动的基本逻辑具有一致性、差异性和演进性。一致性即有些逻辑和规则在任何空间都适用，差异性即在某个空间的交往互动逻辑不适用于另外一个空间，演进性是指人类应在开辟新空间的同时尝试找到更为优化的交往互动模式。从国际战略的角度看，在传统空间领域中起作用的国际规则，大部分仍适用于“新边疆”全球公域。面对浩瀚的宇宙，单个国家的能力是有限的，国家间的合作势在必行。这些合作至少包括信息交流、科技合作、国际交往、规则制定、风险防范、危机管理和项目合作。然而，相比国际合作，更值得重视的是国际竞争。未来的外空国际治理必然是思想、观念、利益、战略等竞合博弈的过程，体现为全方位的国际战略性竞合博弈。受制于资源稀缺性和发展不平衡因素，如果各大国的竞争管理不善，公域政治往往会走向恶性竞争，引发纷争、冲突甚至是战争。因此，建立信任措施、预防性外交、冲突管理等传统的国际关系互动模式，在未来的外空公域治理中依然有效。
总而言之，对于大国来说，外空领域既充满机遇又意味着更多责任。能力越强，安全拓展人类疆域的责任越大；冲突越多，管控恶性竞争的责任越大；风险越高，趋利避害、转危为机的责任越大；差距越明显，开展合作、共同发展的责任越大。
四、探索中国外空国际战略发展路径
在外空推动构建人类命运共同体是中国国际战略在全球公域的延伸，是对国家战略意志、综合国力和资源运筹的极限突破和系统升级。作为负责任大国，中国从维护全球共同利益的高度谋合作、促发展、护和平，展现了推动构建人类命运共同体的大国担当。未来，以外空公域为代表的全球公域治理格局将进入新的时期。为此，可积极号召各国一道在外空共同构建人类命运共同体，着眼长远和大局，平衡进取与责任，竞合相济，知行合一，带动国家和世界的系统性升级。
观念是人类行为选择的首要驱动力。要在外空推动构建人类命运共同体，就必须发展以人类命运共同体为理念的宇宙观。一是要加强全球公域和宇宙观的国民素质培养，扩大对国民基础科学、复杂科学、宇宙科学、新边疆政治学等领域的知识普及。二是要进一步发展文明互鉴和建立新的文明形态。要在现行以主权国家为基本单元的国际观思维基础上，推动形成人类视角、地球视角和宇宙视角。三是要大力发展全球公域学和宇宙学交叉学科研究，建立宇宙学话语体系，引领该领域的交叉学科发展方向。作家刘慈欣在《三体》中构建了“宇宙社会学”和“宇宙安全”的概念。这些思想虽然源自科学幻想，但对现实研究有很大启发。宇宙学将人类文明视为一体，在光年的范围内思考宇宙文明之间的关系，这无疑需要人类直面变革、大胆想象、谨慎求证。
制定综合性国家外空战略，积极参与外空国际治理，在外空推动构建人类命运共同体。一方面，国家外空战略的总体目标和分项目标、长期政策和短期政策制定需要评估设定，并且需要注重航空航天工程、系统工程、宇宙物理学、军事学等相关技术领域与哲学、政治学、经济学和社会学等人文社会科学领域的结合，形成国家发展战略、国际战略和国家外空战略的系统融合。另一方面，国家外空战略和国际战略需要秉承长期主义，不断更新迭代。在第一个百年奋斗目标的实现过程中，我国在外空探索与利用方面已经取得非凡成就；当下处于实现第二个百年奋斗目标的过程中，参与外空国际治理应成为国家外空发展战略的重要方面。以改革开放为起点，我们将会在未来看到中国国家发展战略、国际战略与人类命运共同体构建、国家外空战略系统融合、相互赋能的阶段性成果。
文章选自人民论坛，2023年4月7日
