周小明：美国对华贸易政策，就是一个政府各自表态？
2021年11月4日
周小明，全球化智库（CCG）高级研究员，中国常驻日内瓦联合国代表团原副代表
美国葫芦里究竟卖的什么药？白宫团队是“唱双簧”，还是“一个政府、各部门按需表态”？
11月1日，美国财长耶伦在路透社采访中提出，降低关税能抑制美国国内通货膨胀；关税会推高国内物价，提高消费者和企业的成本，比如铝和钢等原材料。
而就在10月30日，美欧在G20罗马峰会期间达成一项协议，取消特朗普三年前对欧洲钢铝加征的部分关税。拜登照例不忘“点名”中国，称该政策旨在对抗从中国进口的肮脏钢铁（dirty steel），额外好处是敦促中国履行减排承诺。
除了这边厢的一唱一和外，还有人在“内讧”。10月29日，有知情人士透露，美国总统国家安全事务助理沙利文与美国贸易代表戴琪在对华贸易关税问题上发生争执。
沙利文认为美国应当在个别关键领域上，追加对华商品关税，同时减少其他贸易领域的关税强度，涉及商品数千种。而戴琪则认为，美方不应这么快掀底牌，取消加征关税应该被作为中方需要通过“谈判”去争取的利益筹码。
有意思的是，这三位美国高官都在10月与中国政府的相关事务负责领导有过沟通交流。
硬手段不会停，升级“工具箱”
美国的算盘，可谓打得“精明”，既想要里子，又想保面子；真实的想法，恐怕已在戴琪10月4日的对华贸易新战略讲话中，展露得清清楚楚。从本轮几位核心人物的分歧来看，可能只是阶段性的处理手段差异。所以，美国对华贸易的主轴究竟是什么，与前任政府的区别有多大？
首先，坚持中美贸易协议，弱化高关税在贸易工具中的作用。去年一月，中美签署了中美经贸协议。这份协议内容广泛，涵盖知识产权保护、服务业开放以及扩大自美进口等领域。拜登政府决定全面继承特朗普政府的这笔政治遗产，将其作为当今美中经贸关系的框架。戴琪的讲话中要求中方履行在协议中所做的承诺，并准备同中国讨论协议执行情况，尤其是中国自美扩大进口“承诺”的落实情况。
惩罚性关税曾是特朗普的宠儿，被他视为打压中国的重器。目前，美国仍然对约3600亿美元的中国进口商品征收额外关税。这使得美国对中国进口商品的平均税率高达19%，是中美贸易战以前的三倍。根据穆迪公司的研究显示，新增关税的90%以上都是由美国进口商承担的。这意味着美国进口商每年多缴纳400多亿美元的关税，因此遭到美国工商界的广泛反对。此外，世贸组织专家组早在去年10月就裁定，美国对中国进口产品强征额外关税，违反了世贸组织规则。
但是，眼下内外交困之下，拜登政府没有下定决定取消对华额外关税。有外媒认为，这反映了拜登面临的政治现实，明年要国会中期改选，取消关税可能会得罪部分选民，导致民主党选票流失。拜登显然不希望看到这一场景，只好打肿脸充胖子。同时，这也是拜登政府自我认知的体现，它幻想把关税作为谈判筹码，同中国进行利益交换，比如换取扩大进口目标的完成。
不过更重要的是，在这个新贸易战略下，关税恐怕不再是美国对华的主要贸易工具。戴琪在演说中宣布，在整体上保留关税的同时，将启动对一些中国特定产品关税的排除程序，也就是免征部分中国产品的惩罚性关税。这一举动旨在为美国企业纾困，涉及的主要是美国本土且世界上其他地方也不生产的产品，尤其是制造业零部件。据悉，美国贸易代表办公室不久前公布了首批排除清单，共有549项产品上榜，估计未来将有更多中国产品被列入排除清单。可见，惩罚性关税正逐渐边缘化。
其次，聚焦中国“以国家为中心和非市场的贸易做法”，重点解决美国对中国贸易政策的“基础关切”。美国对华贸易新战略没有提削减对华贸易逆差的目标，而是将矛头直指中国的经济体制，瞄准中国扶持国有企业、限制市场准入、“盗窃美国知识产权”以及“威迫和掠夺性的做法”。
戴琪大肆渲染中国的“以国家为中心的经济模式”的危害，称中国的贸易政策和做法“伤害了我们的工人和产业”，“给了北京在全球贸易体系中不公平的优势”；攻击中国不遵守全球贸易规则，污蔑“中国的增长和繁荣是建立在牺牲美国和其它民主国家的工人和经济利益之上的。”
美国对华新贸易战略企图从中国经济体制入手，改变中国的经济发展模式，从根子上解决在同中国竞争中越来越难取胜的问题。颇具讽刺意味的是，曾几何时，中国的经济制度被以美国为首的西方世界斥之为低效率，如今却被美国视为其继续统治全球经济的威胁，欲置于死地而后快。
戴琪表示，美国准备使用所有现成工具，并探索开发新工具，解决中国“不公平的贸易做法”。可以预见，有关中国发展模式的争论将被美国推向舞台中央，成为中美贸易争端的焦点。
第三，大力构建对华包围圈，主导全球贸易新规则制定，将是美国对华贸易战略的主要方向。美国早已坦白，向中国单边施压，中国不买账，难于奏效，唯有联合西方盟友，靠实力说话，才有可能逼中国就范。就经济体量来说，美国加上欧盟、日本等西方国家，约占全球经济的45%左右。
拉帮结派借力制敌是拜登的惯用伎俩，早在他担任奥巴马副手时，就被公认为是“拜登教条”的重要组成部分。如今旧技重演，把构建盟友网络视为实施对华新贸易政策的关键策略。他要改变特朗普与中国单打独斗的做法，变双边谈判为“多边”施压，把单枪匹马对付中国的做法变为群狼围攻。为联合欧盟，美国主动与之解决长达十多年的大飞机补贴争议，戴琪更是将这起案例称为联手盟友抗华的典范。除了纠集西方盟友，美国还试图拉拢发展中国家，编织围剿中国的网络。近半年来，美国高官在欧洲和亚太地区接踵而至，你刚唱罢我登台。
美国在国际上拉帮结派的目的之一是要重塑全球贸易规则。戴琪说得很明白，同关税和进口配额等传统贸易工具相比，她对新工具更感兴趣。新工具对改变全球竞争模式更有效。美国对中国的国有企业和产业补贴深恶痛绝，但由于这一做法并未违反世贸组织规则，于是就想改变游戏规则，以弥补世贸组织规则的“缺失”。美国伙同欧盟、日本为中国量身定制“21世纪贸易规则”，给中国戴上桎梏，抑制中国制度优势的发挥，削弱中国的国际竞争力，从而遏制中国崛起。
第四，练内功，提高美国的国际竞争力。美国计划改善基础设施、投资教育和扩大研发。比如，拜登正为上万亿美元的大基建法案的通过而四处游说。
偶尔放点“软话”，调节气氛
不过，对于美方“按需表态”的做法，偶尔夹杂着一些“软话”，也需具体分析、区别看待。
比如，戴琪曾声称，美国将主动同中国接触，与中方对话。对此，国内有人认为，这是因为美国同中国的贸易战打输了。证据是，美国没能实现减少对华贸易逆差的目标。对华贸易逆差不降反升。今年1-8月，中国对美出口同期相比增长33%。
事实上，贸易战不会有赢家，只有谁输得更惨。虽然没有看到贸易战给中国造成的损失的定量分析报告，但可以肯定的是，不会是一个小数目。不可否认，贸易战也给中国的企业和老百姓造成了相当可观的损失。如果没有这场贸易战，中国经济一定会比现在强，中国老百姓的腰包也会比现在鼓，我们从华为和中兴的损失足见一斑。中国为美国挑起的贸易战付出了重大代价。这笔账应给美国记上。
虽然美国打贸易战没能占上风，但中美之争不会毕其功于一役。总体来看，美国仍然处于攻势，中国处于守势。这种状况在今后相当长的时期内将继续存在。
2015-2021年中美双边贸易额及变化情况，数据来源：中国海关总署。图片来自王丽、穆睿彤所著《2021年上半年中美经贸关系回顾与展望》一文
那么，美国寻求同中国对话，是否意味着向中国抛出橄榄枝？其实，对话也是一种斗争方式。它可以用来侦察对方的火力和意志，忽悠、讹诈或者误导对方，从而得到在战场上得不到的东西。戴琪试探性地提出与中方对话，一是要检查中国执行中美经贸协议的情况，二是要向中国提出“更广泛的政策关注”。可见，她的目的不是寻求合作，而是想对中国施压发难。
笔者对戴琪的讲话原文看了四五遍，通篇将中国摆到美国的对立面，居高临下，盛气凌人，没有一次提到cooperation（合作），更不会显露半点善意。
然而，戴琪在演讲和其后的问答环节中用到的两个词汇却在国内引起不少遐想。其中一个是“重挂钩”（re-couple）。她说如果将“脱钩”理解成美中两国停止做贸易，那是一种“不现实的结果”。而真正的问题在于，在某种重挂钩 （re-coupling）的情形下，美国应该寻求什么目标。这段话被部分国人理解成拜登政府推动中美经贸重新挂钩的重要信号。
中美发展经贸关系，双方都得利。只是美国政客们戴着地缘政治的有色眼睛来审视两国的经贸往来，扭曲事物的本来面目。即便如此，中美经济全面脱钩也从来不是华盛顿的目标。即便在特朗普时代，美国推行的脱钩也是有选择性的。在对中国产品实施高额关税的同时，特朗普仍然要求中国多买美国飞机、天然气和农产品，这才有了所谓的中国自美扩大进口的承诺。特朗普还要中国放宽对美国公司的市场准入。戴琪在谈“重挂钩”时，心里想的也可能是如何让中国多进口美国产品。
美国对华打交道的方式是竞争、合作、对抗“三管齐下”，既想对中国“搞破坏”，又想占尽便宜。“重挂钩”是美国对华战略的三分法在经贸领域的体现：该斗争时，毫不手软；可以利用、有利可图时，用到极致，一切之一切，都是为了美国的利益。
可以肯定的是，美国仍将推进美中科技脱钩，仍将在5G、医药、稀土及人工智能等领域大力构建 “民主国家”供应链。目前有多达900多家的中资企业和机构被美国列入了“实体清单”。在今后相当长一段时间里，在这份“黑名单”上的中国公司只会增加，不会减少。中资企业对美投资将面临美国更加严格的审查，美国高科技产品对华出口则将受到拜登政府更加严格的管控。就在10月中旬，美国开始禁止向中国出口重水和核电站关键部件…… 所有这些，在任何意义上，都是同“重挂钩”背道而驰的。
戴琪在演讲中用的另一个词汇，叫“持久共存”（durable coexistence）。她是这样表述的， “我们的目标不是要激化同中国的贸易紧张关系。持久共存要求我们负责并且尊重自己的行动所产生的重大后果。我决心在未来这种双边过程中战胜诸多挑战，以取得有意义的成果”。从上下文看，很难把“持久共存”理解成美国有意改善对华关系。
其实，“持久共存”这一概念并不新鲜。一年前，现任美国国家安全顾问沙利文和亚洲事务最高协调员坎贝尔就曾撰文提出，美国对华应寻求“有利于美国利益和价值观的清晰的稳定共存状态”。从现行美国对华政策中，我们更清楚“持久共存”的真实含义。
不过西方媒体似乎根本不在意这一提法，英国《金融时报》称，华盛顿的对华新贸易战略没有任何可以展示的东西，不过是特朗普立场的继续而已。
眼下的停火或许是另一场斗争前的寂静
目前，美国没有打算同中国立即开展第二期经贸谈判。中国实力和抗压能力的增强，恐怕也难以让美国在新谈判中如愿以偿。在美国继续奉行大国竞争战略的背景下，期盼中美经贸关系风平浪静，多半也只能是奢想。眼下的停火或许是另一场斗争前的寂静。
首先，贸易摩擦可能再起。导火索之一是双方就中美经贸协议执行情况产生意见分歧。应该说，中国在执行协议中的表现无可指责。中国言必行，行必果，诚意十足，措施得力。中国修订了外资法和知识产权法等相关法律，开放金融服务业。中国在扩大自美进口方面也做了巨大努力，中美经贸协议规定，以2017年为基数，2020和2021两年中国将从美国增加2000亿美元的进口。在美国大搞脱钩和疫情冲击的背景下，截止今年9月，中国完成了930亿美元的采购。2014至2019年的五年里，中国的全球进口增量为1167亿美元。至今年年底，中国自美采购就大有可能接近这一水平。
采购协议将于今年年底到期，倘若中国同意美国的要求，此后继续执行采购协议，那只能解释为中国大度的体现，说明中国维护中美经贸关系大局的诚意。人们期待中国的善意理应得到美方的回报，有来无往非礼也。但戴琪被问及这一问题时，没有做出任何承诺。
但倘若美国“施压”未果，会不会再次祭出“301条款”？眼下尚难预料。况且，美国的制裁手段并不局限于关税。美国曾冻结阿富汗在美国的资产，切断伊朗的美元结算。当然这些工具要用在中国身上，美国还得掂量掂量，毕竟这些工具堪比“经济核弹”。
其次，全球贸易规则制定主导权的争夺战将日趋白热化，美西方企图借世贸组织改革之机，重塑全球贸易规则，并且一手遮天，把中国拒之门外。从奥巴马、特朗普到拜登几代美国总统都表示，贸易规则只能有西方来“书写”，而不能让中国或其他人来制定。近年来，美欧日为了这个目标做了相当多的工作。七国集团今年已两度举行贸易部长会议，提出在今年年底召开的世贸组织部长会议上“取得实际性进展”的目标。上周三，在世贸组织有关第八次中国贸易审议会上，美欧日再次联合抨击中国“由国家管理的经济“。
此外，美国还对发展中国家进行挑拨离间和诱逼，企图把美西方与中国的矛盾变成中国与世界之争。但不可否认的是，在国有企业和产业补贴方面，世贸组织100多个发展中成员中，中国的情况很特殊，容易形成孤军作战的局面。
如果美国的这一目的达成，对中国经济的杀伤力，同关税相比，不可同日而语。不夸张地说，多边贸易规则的制定将重塑中国未来发展的国际环境，对中国梦的实现有举足轻重的作用。
再者，美国恢复与台湾地区的贸易和投资协定谈判引发中美争执。6月初戴琪与台当局召开虚拟会议，随后又举行了贸易投资框架协议会议。除了牵制中国外，美国可能试图以此在经贸领域攫取中方的让步。
甚至在最近的气候变化问题上，美国也有意引入地缘政治，比如前文提到的美欧钢铝协议。
在美国对华战略目标和总体方针不变的情况下，中美经贸关系不太可能发生根本性改善。因此，我们也不必“以君子之心度小人之腹”，任何对美国对华善意的高估都是对自己的伤害，做好打一场持久战的精神和物质准备，对中美关系的起伏泰然处之，保持自己的战略定力，做好自己的事。
文章内容仅代表专家个人观点
文章选自观察者网，2021年11月04日
