【新华财经】中国出入境旅游发展不均衡 需转变理念促进签证改革
2019年1月11日
新华财经北京1月10日电（记者 陈奥）全球化智库（CCG）与携程集团（Ctrip）10日在京联合发布《从出入境旅游看中国全球化发展》系列报告之三（简称“报告”），主题为“出入境旅游赤字加大签证改革大有可为”，报告建议，应从转变理念、签证改革、协作运营、统筹协调和宣传推广5个方面推进中国出入境旅游均衡发展。
出入境旅游发展不均衡 中国国际游客赤字增大
据介绍，2018年，先后有卢旺达、阿联酋等6个国家对中国实施了更加便利的签证政策，截至目前，与中国形成普通护照互免签证的国家有14个，单方面对中国公民免签的国家有15个，允许中国公民办理落地签的国家有45个。可以看到，中国普通护照“含金量”不断提升，“拿起护照说走就走”已经成为中国人新的出行“时尚”。
《2018年上半年旅游经济主要数据报告》显示，上半年，中国公民出境旅游人数7131万人次，比上年同期增长15.0%；入境外国游客人数2377万人次，出入境游客数量相差4754万人次，出入境游赤字进一步加大。
国内居民出游意愿继续走高，第一、二季度居民总体旅游意愿分别为83.0%、84.8%，分别同比增加1个百分点和3.7个百分点；旅游产业景气略有下降，上半年，中国旅游消费和投资保持旺盛，但出现增速放缓迹象，一、二季度旅游经济运行综合指数（CTA-TEP）分别为119.11和115.93，分别较去年同期提升3.11个点和下降了2.73个点。同期，旅游产业运行保持在“较为景气”区间运行。一、二季度，旅游产业景气指数分别为130.81和128.05，同比和环比都有所下降。
外国人在华旅游花费上半年达354亿美元，增长4.6%，占中国上半年国际旅游收入一半以上。其中，按入境人数排序，中国主要客源市场前10位国家分别是：缅甸、越南、韩国、日本、美国、俄罗斯、蒙古、马来西亚、菲律宾、新加坡。
中国签证管理水平滞后于出入境游的发展需求
报告显示，人的流动成为全球化发展的核心特征，签证政策的开放创新更是促进国家深入参与全球化发展的重要举措。例如，欧美发达国家间和欧盟国家间的签证互免协定，在经济全球化快速发展的背景下发挥了重要作用；新加坡等地也正是借助开放的出入境政策，迅速崛起成为亚太区域的枢纽。
根据UNWTO《签证开放报告（2018）》数据，区域框架组织中发达经济体在签证便利化的互惠政策方面普遍优于新兴经济体，其中2018年G20中发达经济体签证互惠政策比例达到80%，而新兴经济体签证互惠政策比例仅为28%。
目前，中国签证分为外交签证、礼遇签证、公务签证和普通签证4个大类。其中普通签证分为12种16个类别，基本覆盖了外国人来中国大陆地区开展相关事项的范围。但需要看到的是，中国签证种类相对传统且不丰富，尤其是与欧美发达国家相比，中国签证政策缺乏细化与创新。
报告认为，签证类型不丰富容易给签证申请者带来类别选择的困惑。因为入境的主要目的需要与签证类型相符，缺乏相对细化的签证类型，会使得签证本身无法体现入境者的切实需求。例如，希望能够以家庭为单位申请旅游签证的群体暂时只能独立申请；受企业委派或因业务需求，需要在中国开展短期工作的群体暂时只能依靠旅游、访问和商贸签证入境。
2018年9月，Ctrip“全球签证服务中心”发布了《2018年国庆中国出境游签证便利度排行榜》。针对非免签与落地签的热门旅游目的地，Ctrip签证中心从材料便捷度、材料是否需要亲自送、是否开通电子签、领馆办理周期等签证申请者最关注的角度进行测评，发布了便利度排名前25的目的地国家和地区，马来西亚、土耳其、越南、柬埔寨排名领先。一些开放电子签证的国家，通过在线平台办理签证最快只需要一分钟。
CCG与Ctrip就来华签证申请过程中的体验情况向近千名外国人开展了问卷调研。问卷数据显示，超过四分之一的受调查者认为目前中国签证申请的最大问题是签证费用高，占比达到26.09%，超过半数的外国人认为签证便利化程度会影响其出行的选择。调研中了解到，中国签证办理平台仍然延用网点服务、人工收寄的传统方式，在签证申请过程中降低了用户的体验的同时，也不利于信息化管理水平的提升。
报告还指出，中国免签政策有待进一步放开，目前，中国已经与14个国家签订签证互免协议，并对新加坡、文莱和日本提供单方面免签，有条件免签包括APEC商务旅行卡、过境免签（24、72和144小时）和区域旅行团免签等。需要看到的是，中国尚未形成范围广泛的免签体系。虽然近期中国在有条件免签方面推出了144小时过境免签和海南省59国免签政策，但在吸引力度上与互免和单方面免签政策仍有差距，需要进一步探索适合中国发展的互免签证政策和单方面免签政策。
建议从五方面促进出入境游良性发展
报告预计，在当前发展态势下，未来中国国际游客赤字将进一步拉大，数量可能超过1亿人次。就如何缓解中国出入境游赤字不断加大的问题，报告建议，一是转变理念，从证件管理转向人口管理，随着生物识别、大数据等技术的应用和信用体系的建立，传统证件的优势正在逐渐消失，普通签证的功能正在不断被免签、落地签和电子签所替代。未来的移民管理，将更加强调理念的转变与创新，是基于需要和不需要、可以与不可以、适合不适合来进行的综合评估，而非依据国家间的固有原则进行的判断。
二是依托技术的革新，签证管理将更加便利化，尤其是短期签证方面，免签、落地签和电子签正在成为主流。中国应尽快实行签证体系改革，提升签证开放度，推动出入境便利化发展，如创新签字体系、建立签字自助申请平台、推动签证电子化发展等。
三是引进社会力量建立并完善信息管理平台，随着政府职能的转变和管理理念的开放，政企合作、政府购买社会第三方服务已经成为新的发展模式，目前，中国签证管理信息化水平不高，与其他国家快速发展的网络申请、电子签证相比，还存在较大的差距，可以通过调动市场的力量，尽快补足签证申请与管理在电子化和信息化方面的不足。
四是国家移民局发挥统筹协调作用，推动中国出入境便利化发展，签证作为移民入境的第一道关卡，应当表现为对外申请便利，对内全面管理的新模式。管理制度上，建议在中国驻外使领馆设立移民官，具体负责中国移民政策的宣传，签证发放的指导与规范。模式创新上，建议对国际上已经开展签证便利化、电子化的国家进行调研，学习其先进的管理思路和运营方式，统筹国内资源，启动中国签证自助申请系统的开发，逐步实现签证电子化发展。签证体系上，建议国家移民管理局协调相关部门，共同研究并推进国家免签评估政策体系，通过评估机制和外交机制，进一步扩大免签体系。
五是建立来华旅游宣传工作的合作机制，探索中国旅游企业参与推介的方式方法。应进一步加强中国签证政策的宣传工作，并依托旅游企业和旅游产品进行宣传，同时发挥行业协会（联盟）的力量，使宣传方式更加平民化，内容更加具体、生动，容易被国际游客所接受，也更能适应市场需求。
文章选自新华财经，2019年1月10日
