寿慧生：用多边多元多层次合作机制实现”一带一路”可持续发展
2018年12月7日
寿慧生 | CCG特邀高级研究员，清华大学国家战略研究院研究员
“一带一路”在发展中国家的推进已经产生重要的国际影响，不仅为这些地区的发展和稳定带来丰硕的利益，同时以基础建设为核心的发展导向也展现出未来全球发展的巨大潜能。但不可否认的是，共建“一带一路”的过程中也存在一些需要改进之处，清醒认识这些问题并努力调整，是“一带一路”顺利推进、实现可持续发展的保证。
“一带一路”的一个重要问题在于项目主体的单一性和国家行政主导的推进方式与市场和法治所要求的多元、多边、开放、平等、包容等原则的关系尚未厘清。
这些实践中存在的问题并非是“一带一路”本身的问题，但却造成“一带一路”面临的话语体系与实践相脱离的可能。
笔者以为，构建多边、多元、多层次的合作机制，可以让“一带一路”适应现代国际市场和世界经济的要求，弱化地缘政治影响，引领二十一世纪全球发展的下一个高潮。
为“一带一路”顺利推进创造友善的制度环境
我们看到，解决问题的两个关键要素，即市场化路径和法治轨道，是中国改革本身的内容，因此“一带一路”的未来发展在很大程度上与中国自身的现代化息息相关，特别是政府决策机制和企业规范及企业治理结构等方面的改革。
在改革自身机制之外，中国需要摆脱以往过多专注于双边关系的思维模式的限制，在沿线地区助力地区各国构建多元、多边、多层面合作机制，更为有效地整合资源，动员各方的积极性，消除地缘战略疑虑，为“一带一路”顺利推进创造友善的制度环境。
这样一种思路转变将会带来的益处很明显。首先，可以为中国政府和国企提供有效的外部制约机制，推动中国政府和国企更快融入到现代市场治理和企业治理结构中。其次，制度意味着法治和透明。以美国为首的西方社会对“一带一路”的战略疑虑，在一定程度上缘于“一带一路”项目在透明和规范方面尚有不足。因此我们更有必要通过制度、机制来与美国和西方社会正面打交道，寻求合作。再次，这样的机制同样也会对其他区域大国产生有效制约，将它们的行为纳入到国际机制的制约当中。换句话说，制度是约束地缘政治、弱化战略疑虑的有效工具。
在具体做法上，中国应该首先努力发展政府间多边合作机制，鼓励美国、印度、日本、欧盟等参与到“一带一路”建设中来。较为可行的做法是善加利用例如世行、亚行、亚投行、欧亚开放银行、欧洲复兴银行等在内的多边金融机构的潜力，在项目规划、决策、监督、评估方面充分发挥这些机构的作用，把中国国企纳入到这些机构的监督之下。
同时，中国政府最近几年正在努力把一些“一带一路”项目纳入到联合国2030可持续发展目标的框架内，让“一带一路”成为一个开放的、更有活力的全球治理平台。中国政府在2016年G20杭州峰会之后公布了《中国落实2030年可持续发展议程国别方案》，显示“一带一路”倡议和联合国2030可持续发展议程虽然范围不同，但具有类似的愿景和相同的基本原则。
通过与实现联合国2030可持续发展目标的紧密结合，“一带一路”成为实现联合国可持续发展目标的加速器，扩大提供全球公共产品，也让联合国可持续目标帮助中国获得至少以下几个益处：展现其全球发展合作中负责任大国的形象；通过联合国引入全球政府组织和非政府组织的共同参与，提高“一带一路”倡议应对环境问题和社会风险的能力；利用联合国的现有机制，帮助提高相关国家政策的一致性，强化治理体系；利用2030年可持续发展目标的成熟框架，为尚在构建的“一带一路”倡议提供必要的检测和评估机制。
鼓励次区域合作机制
利用国际多边合作组织的另一个好处是能更好地与美国等发达国家合作。美欧日等国家是这些多边机构背后的重要力量。尽管制度上的限制让美国政府很难在政府层面直接与中国合作推进“一带一路”，但这些机构为美国政府的介入提供了可行的渠道，同时也为美国政府提供了对“一带一路”项目的监督和评估机制，可以有效缓解其战略疑虑。
鼓励多主体、多层次的合作。除了国际政府间组织之外，还应该扩大参与主体范围，让国际和区域内的民间社会组织也成为项目参与方，在涉及例如环境保护和劳工权益、特殊群体的保护等领域时，让非官方机构和市场成为主导方。
鼓励次区域合作机制，助力区域内国家探索自主发展模式。次区域合作机制是国际合作的微观基础，是区域合作和全球合作机制的基石。为了充分调动各国的积极性，有必要尊重地区国家的自主性，鼓励它们构建完全独立于大国影响的地区合作机制，探索适合自身发展的道路，让这些国家的政府、企业和社会组织参与甚至主导“一带一路”项目。东盟的例子已经证明了这一点。在“一带一路”的若干板块上，中美最近在共同推动东南亚湄公河流域的发展，成为目前难能可贵的合作亮点，根本原因在于东盟的主导地位令中美双方不必迎头相撞。
用东盟模式来构建中亚国家间的地区合作机制是一个长期以来被争论的话题。但近来的发展显示，中亚各国间的合作动力很强。今年3月，中亚五国领袖聚会阿斯塔纳，被认为是十多年来第一次没有中国和俄罗斯参与的峰会，显示出区域合作的动力。但同时，这些国家间的合作能力不足，内外部阻力太大，需要外部环境提供协助。对中国而言，这些国家对自主性的需求是历史趋势，一个团结的中亚共同体可以成为推进“一带一路”的保障。例如，中亚反恐是“一带一路”的安全保障，也符合其他各国共同的利益，但现有的合作机制过于单薄而不足以管控如此复杂的地缘结构，在目标设定、内容覆盖、组织结构等方面都存在不足，急需次区域合作机制的配合辅助。因此实现反恐必须有该地区国家在微观层面的积极配合。鉴于这些国家内部治理能力不足，区域合作可以推动这些国家的内部治理能力的提升，让反恐努力更加有效和持续性，从而保障“一带一路”的有序推进。
同理，非洲是一个极为多元极为复杂的大陆，非洲的问题远非非洲联盟这一个地区组织能够处理。因此应该鼓励非洲国家建立次区域组织，配合非盟和其他国际组织，共同处理当地事务，为“一带一路”项目在非洲的落实提供制度基础。
总之，参与主体和参与方式的多元化可以有效改变目前“一带一路”面临的挑战，为中国与发达国家“一带一路”合作提供更多空间。多边、多层次、多主体合作显然与中国过去习惯的政府主导、行政挂帅的思维方式和行为习惯形成反差，可能会为“一带一路”的推进带来很多不方便，也会让很多项目的推进节奏慢下来，但多边合作的好处也正在于此：慢一些，让质量更好一些，让项目更有可持续性一些。
文章选自第一财经，2018年11月26日
