摘要

本文关注十九大提出的人才强国、实行更加积极、开放、有效的人才政策，吸引、容留和培养造就一大批具有国际高水平的创新团队的号召，回顾了我国人才工作的历程和成就，展现了人才工作在我国建设和发展过程中的重要作用，也讨论了过去乃至当前人才工作依然存在的不足，提出在新时代新要求下，提高人才工作的政策实施力度，建立制度化的全景式综合理性的人才管理体系，以克服人才工作的中梗阻，提高人才工作实效性的政策建议。作者认为，在人才强国理念的指导下，运用全景式政策制定和运行的视角，追求人才工作的合理化、系统化、规范化、制度化和常态化，是建设人才驱动的可持续创新国家的必由之路。

*原文发表于《国家行政学院学报》2018年第4期

本文为作者在国家行政学院国家战略研究中心“建设人才强国”研讨会（2017年12月17日）及全球化智库（CCG）“中国人才50人论坛”暨国外人才发展丛书圆桌研讨会上的发言整理扩展而成。

作为一个有着几千年文明史和近代革命史的古老又新型的国家，中国一直有爱才、引才、用才的美好故事，也有妒才、屈才、灭才的不同警示。有一些流传甚广的典故，隐含了不少重才、用才的哲理。

例如，周武王不顾姜子牙八十高龄，为才是用，在其协助下成功推翻了商纣统治，建立了周朝。春秋时期的鲍叔牙和齐恒公不计管仲做生意小气和差点射杀齐恒公的前嫌，以容才的雅量，举管仲为相，终得齐国称霸春秋。刘备三顾茅庐请来年轻的诸葛亮，让他指挥自己桃园结义的兄弟，屡建奇功，是礼贤下士、用人不疑，创造必要工作条件的典范。水泊梁山中英雄聚义，不问家世背景，只要同仇敌忾，人皆英雄，谱写了一曲劫富济贫、弘扬天道正义的英雄史诗。廉颇与蔺相如不计前嫌、共御强秦的故事，也对我们今天的人才管理体系有所启示。不同才能的人才、老资格和新资格的人才，也会有嫉妒、不平和难以合作的矛盾。人才之间的谦虚和识大体，体制环境的宽松和容忍，管理者的协调，都是人才合作共赢、共同发展的基础。古代文化中还有民间对人才能力想象的神话。传说中的清官包拯，就被民间赋予“日断阳，夜断阴”的特殊能力，而事实上，这些美好的愿望超过实际的可能，也容易导致失望与埋怨。

古代人才故事中，也不乏人才使用不当或与人才失之交臂的故事。例如，韩国国君放任庞涓嫉妒和迫害孙膑，迫使优秀人才负气出走，导致最后国家的灭亡。曹操带典韦保护自己声色狗马的行为，激起众怒，让优秀战将牺牲在个人享乐的场所。太平军不用容闳，认为毕业于“不见经传”的西洋学校的书生没有什么作用，不识英才，最后被容闳协助曾国藩军队购买的火炮重创。“千里马常有，伯乐不常在”，说的就是要发现人才，还要有能够慧眼识才的优秀用人者。

重视人才的传统，也反映在中国近代社会变革之中。清王朝末年，列强崛起，而中华文明却长时间闭关锁国，丧失了方向。在受到鸦片战争的重创后，当时的有识之士开始关注西方。由容闳带到美国学习的120个幼童，回国后带来了电信电报、铁路、武器制造、民族工业和新民主革命的思想，是中国从传统社会走向现代的桥梁。变化的大时代也孕育了辛亥革命的先贤，湘江岸边的伟人，抗日救国的志士，和中国新民主主义的中坚力量。大批知识青年奔赴延安，为夺取全国胜利积聚和准备了人才。

1949年新中国诞生前夕，团结民主人士，召唤海外学子回归，以钱学森、李四光、邓稼先、吴文俊等杰出科学家为代表的海外留学人才回到祖国，为发展新中国的工业、科研、教育和国防建设事业建立了卓越功勋。

历史的故事，虽人人熟知，但其中隐含的哲理，却常常被人忘记。在中国深化改革，攀登现代化新高峰的时刻，对这些历史故事的回顾，会给我们不少有益的警示。

改革伊始，邓小平同志就高度重视“人才”工作。他大力推动科技事业发展，扩大高校招生，废除终身制，实行干部年轻化、知识化，并重启派遣留学生的计划，为中国后来的改革开放，走向世界，打下了良好的人才基础。

1983年美国提出的“战略防御倡议”（即“星球大战”计划）对世界高科技发展产生了相当的影响。基于此，1986年3月，王大珩、王淦昌、杨嘉墀、陈芳允四位科学家意识到我国闭关锁国多年的差距，向国家提出要跟踪世界先进水平，发展中国高技术的建议。经邓小平批示，国务院国务院通过了《高技术研究发展计划（“863”计划）纲要》。计划云集了当时国内顶尖的人才，选择性地跟踪国际新技术，了解了世界前沿，培养了人才，加强了我国对世界高科技的理解力。

另一个里程碑项目是国务院1986年2月批准成立的国家自然科学基金委员会。其目的是根据国家科技发展方针，支持基础研究，发现和培养科技人才，促进科技进步和经济社会协调发展。年度预算从1986年的8000亿提高到2017年的28，000多亿。培养了一批又一批的杰出青年科学家，许多当选为中国科学院院士或中国工程院院士，成为我国科技界的栋梁之才。［1］

1994年中国科学院的百人计划，1998年的教育部长江学者计划，2008年的国家千人计划和2012年万人计划，一浪接一浪，规模越来越大，覆盖面越来越广，形式和期限以及管理方式执行灵活，覆盖面宽。还通过特聘岗位制度，推动了科研机构和高校用人制度和分配制度改革，打破人才单位所有制、职务终身制，和分配中存的平均主义、庸才主义、老好人主义等弊端，在中国高等学校改革中引起了层层涟漪，造就了一大批努力奋进的科研团队和中青年高级人才，形成了众多的重点学科和新型产业，将中国许多高科技领域直接另向国际前沿。

2010年6月中共中央、国务院印发的《国家中长期人才发展规划纲要（2010－2020年）》（以下简称《纲要》），［2］是我国第一个中长期人才发展规划。规划要求各级党委和政府把人才当做第一资源，“统筹抓好党政人才、企业经营管理人才、专业技术人才、高技能人才、农村实用人才以及社会工作的人才队伍建设，培养造就数以亿计的各类人才，数以千万计的专门人才和一大批拔尖创新人才”。纲要的重点目标包括，（1）大力吸引海外高层次人才和急需紧缺专门人才；（2）自主培养开发人才；（3）加快人才工作法制建设；（4）加强改进党对人才工作的引导；（5）改革人才发展体制机制，完善人才管理体制；（6）创新人才培养开发、评价发现、选拔任用、流动配置、激励保障机制；（7）营造充满活力、富有效率、更加开放的人才制度环境，逐步实现由人力资源大国向人才强国的转变。

在规划的感召下，地方政府的人才工程也像雨后春笋，拔节而出，遍地开花，用”形成了一股时代的洪流”来比喻并不过分。人才工作开始向规模化和普及化转型，成就和困惑也越来越多，对人才工作的研究需求也日益迫切。

我国的人才工程，取得了巨大的成就，也依然存在各种不足。不少滞阻因素在政策细化和政策执行的过程中产生，可以被形象地称为“中梗阻”，意思是，上、下通，中间不通或者不够通。这些中梗阻的现象很多，主要原因和表现形式有：

（一）政策细化和执行中存在“九龙治水”的现象

宏观政策变为可操作的细化政策，需多部门出具体条例，它们内容、生效时间差异性大，相互制约，木桶短板情况明显，使国家人才政策和理念难以落实。例如，对青年优秀人才的资金支持，由于严格和苛刻到不合常理的财务管理制度，使科研经费使用困难，也不能花的合理和经济。同时，在加大工作期望值要求的前提下，没有对人才后勤生活如住房、孩童入学、家庭医疗保障等等有相应的支持和帮助，迫使“青年人”想方设法，与制度博弈，浪费了宝贵的科研时间，挫伤了工作积极性。人才管理理念滞后和平均主义思想干扰人才工作。有些单位对长江学者奖励政策落实力度不同。有的单位不但全部发放，还另外提供配套；也有单位在拿到国家对入选学者的支持后，扣掉其原有的工资，大大削减了长江学者的补助力度，只剩下一个“名”。另外，海外引进人才的落地，签证、户籍、薪酬、医疗、社会保障、经费管理、住房、工作安排、工作条件配给，都由不同部门管理，执行不同步，各部门政策也不协调，交易成本极大，很多该有安排的事情长期无法落实。不少入选专家长期没有五险一金，家庭医保无法落实，不能参与个人借贷和金融服务，工作条件不到位，证件使用经常受阻，不能享受普通人可以获得的社会资源，是事实上的“高薪贫困”阶层，缺乏应有的社会能力，［3］使得一部分入选者被迫重新归海。

（二）一些部门和中层管理人员对人才工作的意义认识不足、重视不够

一些部门和中层管理人员在人才工作中存在懒政、惰政、不敢担当等现象，不积极学习了解、推动和实施已有的政策，也不主动了解和协助解决人才亟需解决的问题，而是等待观望。国家政策支持款项到达单位后长时间不告知、不执行。还有一些做人才工作的官员依靠自己传统的人力资源管理经验，以管、卡、博弈为导向，缺乏人才管理的现代思维。管理人员的观念、水平不同，导致政策执行的力度不同。例如，外交部和公安部发了通知，在海关边检采取不排队，电子自动通关方法，不用人工盖出入境章。而财务部门在有机票、行程单、住宿和消费等各项证明的条件下，仍坚持以入境章作为报销的必要条件，给参与国际活动的科技人员和财务部门自己都增加了很大的工作量。也有管理人员不认真细致调查国际人才市场情况，凭简单的了解设计单位人才管理方法，在人才服务方面有所欠缺，小失误造成大损失。还有，许多一线做人才工作的工作人员责权不足，没有解决基本问题的实际能力，导致人才服务工作的缺失。

（三）对人才特点认识不足，造成了不少人才管理的困难和困惑

这与我们对人才问题研究不足、宣传不足有关。人才的特点是异质性、稀缺性、动态性、实态性、环境匹配性和人性。异质的意思是他们是十分不同的。有的是天赋异秉；有的是资本、知识、经验密集型；有的是能工巧匠；有的可以批量培训和机器替代；有的是特技专才……分清楚了才能用其所长，有合适的政策应对，才不会盲目。对人才特点的认识不足，定义不统一，分类不清楚，将科研人员与企业人员类比，普通人才与专业人才相攀，造成政策实施的困惑和混乱。

（四）人才优惠政策功利性强，不利于科学创新和社会进步

目前，人才引进优惠政策的机会性、领导人意志性和随意性很强，在人才市场不充分、管理人员对专业的国际情况或学术能力情况并不了解和缺乏细致考察的情况下，追求虚名、学习西方企业界近年来风行的一事一议的方法，使单位主管领导陷入艰难的人事谈判之中，造成淘气的孩子多吃糖，以及争待遇、争资源、争名誉、争地位的风气；在引进人才中也形成了非市场化的畸形不公，影响大的学术和科研团队的形成，导致研究工作中出现不少低水平重复现象，对诚实奉献的社会风气产生了负面影响。

西方员工薪酬一人一议的传统，始于企业界需要短平快地实现市场利益，而掌握了现代知识和有市场影响力的经理人员不愿意被剥削，与资本家讨价还价的历史，管理目标并不是科学技术、国家和社会的发展，而是短平快牟利分成的思考。这一现象在九十年代开始渗入高等学校，从商法学院开始，因为许多老师反映刚毕业的学生薪酬都比他们高，难为人师。但这一方法对基础科学、人文和社会科学都造成了极大的冲击。很多与企业毫无关系的政治学、经济学者也开始在商学院挂名，以提高工资待遇，远离帮助实现其成就的本学科同仁，后进无力。这一急功近利的思想也逐渐影响了学术风气，使得基础学科缺乏潜心研究的一流人才，培养的优秀律师不追求当法官来主持社会正义，却到有高薪的上市企业、洗白黑社会不义之财的律师事务所、或者打离婚官司的机构任职，在“服务客户”的职业口号下，颠倒黑白，妨碍社会正义。优秀的青年学生学习经济，不思考经济政策的大政方针，却云集股市和金融机构做操盘手，巧取豪夺挣快钱。应该说，企业的人才政策鼓励了市场创新和利润创新，也推动了科技成果的转换和市场化。但对于总体科学技术的发展、特别是基础科学和社会人文的发展、人才培养、国家管理能力提升和社会正义的实现，弊大于利。在我国需要自主创新能力的时候，以功利性的方法管理高科技和人才队伍，实为南辕北辙。

（五）引才目标不明确、标准不科学导致非理性竞争

在引才政策执行过程中，工程性思维容易喜新厌旧，追求短期和时髦的政绩，没有地方竞争，引才目标不明确，按数量和种类、而不是质量和使用效果评价人才工作力度，使得各地在人才引进方法上产生非理性竞争。早期的一些百人计划学者，放弃了很多优越的条件归国创业，没有追求行政职务者，在后续人才引进的力度和条件方面相行见拙，有很强的失落感，一些人又重新申请加入新的人才计划，大量的表格工作、资源和荣誉追求，影响了科研和教学工作的延续性。

（六）人才管理方法、理念落后，无法及时适应新政策

不少部门管理技术落后僵化，信息系统设计理念老化，工作条件不足，更新缓慢，不能适应新政策，导致引进人才的医疗、公务卡、金融服务、家属保险、幼童上学甚至生活设施使用和网络使用都有不少问题。不少重要的国家政策，由于某些单位的信息技术落后，不能读卡而得不到执行。一些工作单位，对引进人才的工作条件、资源配置实际不足或者不配套，缺东少西，限制了人才作用的发挥和发展。

（七）一些体制机制以外的问题也在制约人才效率的发挥

一是核心管理层与人才的沟通不足，信任度不足，对人才的需求不了解，支持缺位。也有引进人才的在地知识不足、对新到环境的工作流程、生活环境、制度制约了解不足，缺乏入职培训和告知，不易融入新环境。还有，由于国内长期存在行政地位决定资源配置的惯性，使得千军万马争过独木桥，本土人才与外来人才在职务、资源、名声、地位、心理方面有明的和暗的竞争。一个必须要回答的合理问题是，“你来了，我放在哪里？你的方法与我的不同，听你的还是听我的？”如果不解决好引进人才和原有权利结构的关系，又没有好的协调和处理方式，往往会造成不必要的工作阻力。另外，形象工程、资源转移、公才私用、观念差异、评价不科学、技能与需求不匹配等等复杂的因素，也都是人才政策难以落地的滞阻原因。

（八）用人主体的问题，也值得关注

“人才为我所用”的提法，在操作上有相当不同的内涵。在传统和历史上的“我”，指的是要攻城略地、维护统治的封建君主。在现代化建设的今天，国家民族发展的大业是一个“我”，“企业”或单位的集体功利目标是另一个“我”，为“领导”个人的政绩是第三个“我”。三者统一，则国家民族、单位和个人。如果三者不统一，就有矛盾，需要有处理方法和通道。如何将人才发展使用与单位个人和国家利益相结合，让每一个“我”的价值都有合理的实现，其实不是一个容易处理的问题。

古代历史中，常有对人才用时敬，不用时残的做法，所谓“高鸟尽，良弓藏”“狡兔死，猎狗烹”。建国以后，一些群众运动，也有对早期归国的优秀人才进行无理攻击的先例。今天的人才政策，要超越历史，对人才进行现代“人”的管理。让人才获得基本权益，得到尊重，得到应有的工作条件和施展能力的环境，有所贡献，有所获得，默默无闻的普通并不会影响其做好本职工作，得到发展事业的机会，使每一个为大“我”奉献和服务的人才身历其中，奉献其中，感恩其中；将国家的强盛、人民的福祉与个人的发展结合起来，寻求淡薄名利、默默奉献，虽功勋卓著，依然能在山花烂漫的季节，微笑在花丛与小草之中的平凡境界。人人为才，各尽所能，生生不息，薪火相传。我国的人才工作，要走向这个境界，还面临许多文化和制度的挑战。

政策执行“中梗阻”的问题，是组织理论中的一个经典问题。有十多年工作经验的一些中层人员，有了一定的在地经验，老的工作方法驾轻驿熟，升迁无望，新的东西不愿意学，多的工作不愿意干，很自然就形成一种政策执行的阻力，需要靠改革的推动进行治理。也有中层管理体系经过一段时间的运行，结成一定的板块，形成自己的运行规律方法和利益，难以改变。另外，传统上参照苏联模式设定的行政管理体系，存在部门立法、政出多门、碎片化管理等弊病，经过长时间的运行，成为了“中梗阻”的温床。在人才政策或者别的政策领域，都是如此。在人才领域不能突破，损失尤其大。在计划经济时代，碎片化政策靠大力度行政解决；在全市场化的条件下，很多问题有市场自动解决；而中国处于从计划经济到市场经济的过渡阶段，存在不少市场不能直接解决、行政体系又没有有效的制度性解决的问题，导致问题与解决方法的错位。这个阶段的人才的工作，如果不能一体化管理，就容易造成总是缺一块的遗憾，人才的社会协调成本极高。

中国的人才工程，从“两弹一星”工程开始，到今天已经走过了半个多世纪的历程。这半个多世纪，特别是后来的40年，中国经历了翻天覆地的变化。人才工程的目标从小规模、勒紧裤带选择性冲击尖端领域，到规模性扩展，到追求创新领域的全覆盖和人人成才的新境界。到目前，如果我们请主要人才工作者谈人才工作的政绩，他们一定会滔滔不绝，精彩纷呈。但如果对他们说，讲讲不足和困惑吧，我们会发现，同样的人，也可以滔滔不绝地说问题、倒苦水。这就是中国人才工作的现状。中国人才工程的成就靠的是一批在令人眼花缭乱的政策和碎片化的政策实施环境中摸爬滚打，艰苦奋斗的人才工作者；一批社会上看起来傻到不懂照顾自己还依然认真工作的“人才”，加上一些时代的噪音和机会主义者。他们合力形成的人才工程交响曲，在转型的社会中奋力发声音，成就很大，问题不少。如果我们与一个在第一线的人才工作者谈话，请他/她谈谈成就，她/他一定可以滔滔不绝，讲述许多激奋人心动故事。如果你对他/她说，讲讲还有什么问题，他/她一定会再一次滔滔不绝，满满的问题和满肚的苦水。

传统上，由于资源和人才的稀缺，人才管理采用的是“英雄化”的管理模式，以荣誉和相对的资源集中，推动科学和管理在有限的领域内进步，跟踪前沿是主要目标。以钱学森、邓稼先等为代表的老一代学者，在国内外生活和发展条件差距巨大的情况下，以奉献的精神回归，在中央领导的直接关注下，做惊天动地的大事，过普通人的生活，默默无闻，一旦成功，就是国家英雄。谱写了可歌可泣的动人故事。

步入21世纪，经济社会和科学发展到相当的阶段，自主创新和规模性人才培养成为人才工作的首要目标，中国经济的崛起开始让人才工作有条件大规模地按照国际标准来聘用和培养人才公开性、民主性、竞争性成为工作方法，更年轻的国际化人才也有更自觉的个人发展意识。这就使得人才工作的合理化、规范化、制度化、常态化和可持续化变得尤为重要，对人才工作体系系统研究的需求也就更加突出。否则，引才用才就成为用人单位的行政人员与人才个人直接或者中介人之间的一种博弈，是追求业绩的主要负责人的业绩欲望与引进人才之间的讨价还价能力之间的平衡，而不是人才的贡献，起到最重要的作用。另外，社会炒作成风使得默默无闻的人才不易得到领导关注，继而缺乏资源，也不可能或者极难做惊天动地的大事。人才工作的首要目标是人尽其才，其中重要工作就是努力克服制度体系中的中梗阻，让所有的“人才”有合理发展、成长、发挥才干的空间。要达到这一目标，要规范人才管理体系，建立全景式综合理性的人才管理模式，从培养、引进、关怀、沟通、配套、管理、使用、评估形成一条龙的机制，人才政策需要兼顾工作、生活、团队、资源配置、环境条件、生态、激励、评估和流通等各个方面，确保才得其所，达到人尽其用的效果。

要做好这项工作。有几个重点需要考虑：

第一，人才工作者需要全面理解十九大精神，建立人才是第一资源和战略资源的共识，做好人才意义和人才政策的宣传工作，将人才政策“广而告之”，一方面给人才政策落地打下基础，另一方激励羡才、爱才的社会情绪并使大家努力成才。避免干打雷、不下雨，人才没有施展空间，反而要面对社会逆反心理。

第二，迅速建立人才政策的“上位法”和“时效法”，让权威政策机构的最新法律统领所有其它相关的人才法规，使不合理的旧法规失效。以“立”促“破”，用简单系统性的新法规保障人才发挥作用和享受合理公共服务的条件，没有提到的或者与过去法规冲突的一律按最新政策无障碍实施，可以备案和汇报，但不得阻碍新法规的实施，这样，旧法规才能不攻自破。

第三，给人才创造必要的工作环境，建立以高层次人才管理低层次人才，以综合人才协调专业人才，让人才创造自己的工作环境和目标，让人才设计制度，创新管理方法，引领社会创新。许多知名人才都有相同的感觉，他们在工作中也常常受到不少掣肘，不能尽如人意，不能充分发挥自己的能力。

第四，建立有决策权的主管领导与人才沟通的常规渠道，建立上级主管部门人才工作巡视制度，帮助及早发现问题和解决问题。除了加强中期跟踪，还建立360度引进人才后评估制度，还需请对成功和失败的经验进行总结。

第五，建立合理的人才市场、创造新型人才生态环境，以大国心态建立开放的国家人才管理体系。

第六，对历史上做出了贡献的人才进行制度性、而不是个别性补偿。在中国发展和前进的过程中，从建国以来，就有在各自岗位上兢兢业业、任劳任怨、忍辱负重的优秀知识分子和科学家。他们放弃了当时的前沿，在共和国知识体系的基础建设过程中贡献了智慧和心血。他们中的大部分人没有成为明星和高级官员。对他们劳动的承认会对更多勇于“飞蛾扑火”的创新人才有重要的激励和示范效应。

十九大提出的“要聚天下英才而用之，加快建设人才强国。实行更加积极、更加开放、更加有效的人才政策，以识才的慧眼、爱才的诚意、用才的胆识、容才的雅量、聚才的良方，把党内和党外、国内和国外各方面优秀人才集聚到党和人民的伟大奋斗中来，鼓励引导人才向边远贫困地区、边疆民族地区、革命老区和基层一线流动，努力形成人人渴望成才、人人努力成才、人人皆可成才、人人尽展其才的良好局面，让各类人才的创造活力竞相迸发、聪明才智充分涌流。”这是具有时代意义的召唤，是重大国策，牵涉到的问题包括理念，制度，机制，方法，甚至态度和文化。这是我们这个时代人才和人才工作者们都必须面对的严肃挑战。当每一个大写的“人”能够得到应有的尊重、得到学习、发展和发挥才干机会的时候，当每一个“人才”不再是“英雄，”而只是具有特别能力、能做特殊贡献的普通“一人”的时候，就是中国人才涌流、创新不断，登顶世界文明高峰的伟大新时代。十九大提出的人才强国战略是具有时代意义的重大决策，关系到中华民族在新时代的竞争力和未来发展，是中国的人才工作者需要认真面对的时代挑战。