争论不断的劳务移民政策 | CCG研究
2018年8月10日
摘 要
近年，国际移民发展趋势呈现出以下特点：国际移民数量增加，所在区域相对集中，但流动性下降；经济发展刺激短期迁徙；移民流动形式多元化，尤其在大规模移民流中，迁徙的动机具有很强的混合性；被迫流离失所者规模巨大，重新安置与返乡者的比例较低，但增幅开始出现放缓迹象。主要西方国家近年反映出的政策收紧趋势并不能反映政策变化的全貌，各国根据自身发展，在移民政策变革上各有侧重。劳务移民、就业与创新，一直处于移民政策争论的中心位置。美国与英国虽然不断加高投资移民的门槛，却特别制定了吸引企业家移民的政策与规则。在移民政策“收紧”之外，新加坡为增加人口规模相对放宽移民规划，加拿大结合国际教育战略增加了高素质移民的数量。虽然中国大陆地区国际移民占总人口比重仍是世界最低，但中国也在不断从国际移民来源国，成长为治理方式与机制不断进步的国际移民目的国，外国人“来华逐梦”也呈现上升趋势。“一带一路”沿线地区也成为中国规范移民的重要流向地区。
1. 移民政策变化趋势中的劳务移民
劳务移民是以就业为目的，从一个国家移动到其他国家，或是在其居住的国家内的人口移动。大多数国家都通过移民法对劳务移民做出规定。除此之外，一些国家还积极调控外向劳务移民，并且为自己的国民寻找就业机会。尽管理性的经济分析都已经对低技术劳动者丧失劳动岗位的原因做了详尽分析，技术创新对低技术劳动岗位的打击才是真正根源。但在西方国家政治选举、国内经济状况欠佳、或是遇到突发的社会安全事件时，来源于国境之外的劳务移民，总是成为其所在国失业率增加的替罪羊。
一直以来关于移民的争论都集中在移民是否为所在国和来源国做出经济贡献，抑或产生负面影响上。如同每当经济不景气的时候，各大移民东道国的反移民情绪就会不同程度地抬头。特朗普竞选期间，就提倡打击非法移民，认为该群体直接同处于弱势的美国工作者形成竞争关系，呼吁首先应该将工作机会提供给美国工作者。”皮尤研究中心2016年3月的民意调查显示，竞选期间57％的选民认同移民通过辛勤工作贡献美国，而只有20%支持特朗普的选民认可该选项。所有选民的35％认同“移民通过找工作，住房和医疗保健给国家造成负担”，特朗普的支持者对该选项的认可度高达69％。皮尤研究中心还在2016年八月份公布了一项调查结果，一半的特朗普支持者认为移民“比美国公民更有可能犯下严重罪行”。35％的特朗普支持者认为移民从美国人那里得到工作，而在所有选民中只占24％。 特朗普就任后，开始对非法移民重拳出击，合规劳务移民的签证名额与社会融入的空间也不断受到挤压。
无独有偶，一直依赖于外国劳动力输入的海湾地区国家，也在经济疲软后，由政府开始施行劳务移民限制政策。加之该地区的工作条件恶劣，使得原本来自发展中国家的劳动者将他们的“迪拜梦”转向欧洲，尤其是孟加拉国人。2017年，孟加拉国人突然成为通过危险旅程穿越地中海到达欧洲的最大迁徙人群之一。几十年来，孟加拉国人因为国内工作岗位与发展机会的缺乏而离家去往需要他们作为劳动力工作的国家。孟加拉国人去往的，基本是石油储量丰富的海湾地区国家。大部分人是通过利比亚采用非常规途径到达意大利，来找一些临时工作，并非想要长期居留。此前，走这条迁徙路线的人主要是撒哈拉南部非洲的人，孟加拉人在2017年成为赴欧洲的劳务移民中一只新的队伍。从2017年1-8月之间，通过海路到达意大利的孟加拉国人达到8700人，约为所有通过海路到达者的9%，仅次于尼日利亚和几内亚人。而欧洲，尤其欧盟地区浩浩荡荡持续多年打击非法移民的举措、恐怖主义频发、极右翼势力抬头而营造出的政治社会氛围，对于欧洲劳动力市场是否转化并接受这一类“非常规”途径进入欧洲的劳务移民，前景却从未乐观。
近几年，澳大利亚的劳务移民政策也在不断缩紧。澳大利亚总理特恩布尔也提出：将“澳大利亚人放置首位”。首先于2017年4月取消457临时工作签证，使原本向外籍人员开放的工作岗位由澳大利亚人优先就业。然后加高其他类型的工作签证对于工作经验、语言能力和劳动力市场测试的门槛，意在具有针对性的引入高技能型劳动力。并对186签证和187签证（雇主担保永居签证）的申请条件作出修改，严格把控高技能人才的引进，加强对永久移民申请者的把关和制裁。在澳洲入境事务所公布的数据里，457签证持有者中占很大比重的英国人与中国人都会受到波及。
2. 美国的H-1B签证以及其他劳务移民政策引发的争论
2018年1月31日，美国总统特朗普发表了他上任以来的第一个国情咨文。在国情咨文中，除了减税和降低失业率，在他报告中，对于美国绿卡政策的变化着墨颇多，即针对家庭链这一“拉”的强劲动力源，取消非直系亲属、成年子女等获得美国绿卡的途径。来自已经移民的家庭成员或朋友的社会支持，以及移民目的国对家庭团聚的移民许可，这类非经济因素，会对移民的迁入形成强有力的“拉”势。家庭亲属类、就业类、难民与政治庇护类和抽签，是外国人获得美国绿卡的四大类途径。根据美国2016-2017财年的数据显示，前三季度美国共签发了84.49万张永久居留证，即美国绿卡。其中美国公民直系亲属移民(immediate relative)、家庭亲属移民(family-sponsored preference)占总签发量的66.5%；就业为基础的移民(employment-based preference)占总签发量约13%；抽签移民占签发量的4.12%。对比2009年即奥巴马上任一年时美国绿卡获得方式，在特朗普执政的第一年，家庭亲属类移民方式从2009年的67%，增加为2017年的69%。通过难民与政治避难方式从2009年的16%，下降为2017年的13%；通过就业的移民从13%上升到14%。
虽然特朗普在国情咨文中没有强调就业类别的绿卡获得途径以及“非移民”类型的临时性签证政策变化，但除了限制比重上升的家庭亲属类绿卡获得类别，同样类别比重上升的就业类别，也是特朗普政府限制的重点。与直接取消相关绿卡发放的类别不同，对就业获得绿卡途径的限制，是通过对其上游来源各类非移民类的劳务移民签证进行重新限制。虽然这类劳务移民的签证类型与获得永久居留权或入籍相去甚远，但因为这些签证能为有移民倾向的外籍劳动者赢得临时性的固定在美国工作时间，也为其将来通过就业类别途径获得美国绿卡带来希望。因此，对劳务移民签证的限制，也会较大程度上限制非永久性工作者成为美国的永久居留者。
2017年12月30日，媒体有消息透露，美国国土安全部将停止对有关H-1B的签证进行延期。2018年3月20日，美国USCIS正式宣布从2018年4月2日开始，暂停H-1B签证的加急处理，暂停持续到2018年9月10日。是针对临时性工作者，即受美国允许从事、服务于“具体职业”的外国人颁发的非移民类签证，是让雇佣者获得临时性工作者的一种手段。雇主可以为外国人提交一份H-1B申请，此外国人是要服务于一个特定职业，或是服务于同国防部相关的合作研究、开发、合作项目这类特殊性质的项目，或是在时尚造型领域有卓越的能力。在雇佣H-1B工作者之前，雇主必须首先向劳工部提交一份劳工条件申请，并向美国公民身份与移民服务局（USCIS）提交H-1B申请。在劳工条件申请中明确工作、薪资、工作时长、就业的地理位置等信息。某些雇主（“H-1B依赖型”雇主以及“蓄意违规”的雇主）在雇佣H-1B工作者前，必须首先招聘美国工作者。H-1B所覆盖的职业可以包括但不限于：计算机系统分析师和程序员、医师、教授、工程师和会计师。外国人可以通过H-1B身份获得在美国不超过6年的工作时间；然而，每次H-1B申请只可以申请不超过3年的时限。H-1B可用于支持外国人获得H-1B的初始就业时限，或延长或更改此前美国允许授权外国人停留美国的H-1B身份或是其他非移民身份。
多年以来，数十万的外国熟练技术工作者，甚至科技行业领军人物，都是通过H-1B签证留下，从而解决了美国技术工作者短缺的问题。尤其是印度人和中国人位居获得此类签证的前两位。H-1B签证获得者中的大部分都成为了美国的永久居民或者公民，他们同其他的移民一起，为美国社会创造了源源不断的巨大价值。
停止H-1B签证延期的措施一旦出台，将会影响成千上万的外籍员工，他们在绿卡申请未获得批准时将无法保留原来的H-1B签证，从而被迫离开美国。首当其冲的是H-1B签证的两个最大申请群体（见图17）：印度人（2017年前三季度申请量为30.23万）和中国人（2017年前三季度申请量为4.15万），对印度申请者的影响尤其巨大。根据H-1B签证现行的相关法律，允许有效期为三年的H-1B签证延期三年。如果在这六年结束时能有一个待定的绿卡（永久居留）申请，那么H-1B签证几乎无限期地延长，申请人可以合法地留在美国工作生活，直到绿卡处理完成。
美国之所以能够吸引大批移民，主要是世界首位的经济体地位、优质并兼顾多样化的教育体系，以及沿袭传统相对包容的移民氛围。人口的自由流动也同资本和商品的流动一样，是资源的合理配置方式之一，这些移民大多受经济因素的影响自发形成。即使特朗普政府的措施使美国公司聘请外国工作者的难度急剧加大，美国工业界依然申明其对H-1B工作者旺盛的需求，因为美国自身并没足够的符合业界需要的技能型STEM毕业生。美国国家科学院（National Academy Of Sciences）2016年9月公布了一份汇聚人口学、经济学等学科学者的研究成果的报告。该报告为读者展示了移民对经济的积极影响。报告指出，迁入的国际移民为美国的发展提供了取之不尽的人力和智力资源，作为一只更加灵活的劳动力大军，从美国各行各业为消费者提供着相对廉价的产品与服务，改善着美国社会福利。尤其最近几年大量迁入的高技能移民，包括科技人才，激励着创新，创造着就业机会，直接对美国技术领域与劳动者阶层做出重大贡献。正是这些处于人生最好年华的外国熟练技术工作者增加了美国政府的税收，提升了美国的经济。如果美国把这些能者排除在外，人才的回流会使人才来源国受益。而这种回流现象已经发生在中国。
不但限制技术性外国劳动者的政策受到美国国内的极大质疑，连限制低技能劳动者，甚至是打击非常规移民的政策，同样不受欢迎。因为在劳动力市场中，就业结构低端的廉价工作岗位，往往对劳动力需求很大，但美国人自己并不感兴趣。据皮尤的调查，如季节性农业工作、清洁、建筑业与餐饮服务业等13个行业中，移民的从业率要高于美国本土出生者。美国移民及海关执法局（USICE）于2017年2月全国范围内施行了为期一周的大范围搜捕无证移民的行动。该行动引发了声势浩大的“无移民日”活动。对移民依赖较大的多个城市，例如纽约、华盛顿等，来自餐饮、建筑等企业数以万计的移民员工，以罢工、罢课、拒绝购物等方式参与到抗议中。根据CNN的报道称，“无移民日”（Day Without Immigrants）的目的在于抗议特朗普的移民和旅行禁令，以及突出移民群体对美国经济建设中的重要地位，包括劳动和消费贡献。
3. 由东道国经济状况形成的劳务移民、就业岗位与创新的相互调试关系
牛津大学移民观测中心（The Migration Observatory）认为，评定劳务移民对东道国劳动力市场的影响，是由移民的技能、现有劳动者的技能，以及东道国经济特点决定的。当劳动力的供给需要根据经济与劳动力的需求进行调节时，这些对移民的评判会因为从短期看还是从长远衡量而存在很大差别。从短时期来看，评判移民对薪资和目前既有劳动者的影响，主要是看移民所具有的技能是否对现有劳动者有替代性。如果存在这种替代性，那么从短期上看，预测移民将加大劳动力市场的竞争、拉低薪资水平。技能的替代性越强，对薪资水平的负面影响越大。另一方面，如果移民的技能与现有劳动者技能形成互补，那么所有劳动者都会增加产出，于是移民将会被预测为增加现有劳动者的薪资水平。除了扩大劳动力供给之外，移民还扩大了对产品与服务的消费需求，从而扩大该经济体对劳动力的需求。从中长期看，移民可以带动更多的投资。无论是消费需求还是投资，都会拉动更大的劳动力需求，从而增加该经济体的薪资水平和就业。换句话说，工作岗位的数量并不是固定的，而是根据需求变化。
英国的实证研究证明，在迁入移民对英国劳动力市场的影响中，迁入移民对平均薪资影响相对来说很小，但对低、中、高收入劳动者薪资分配的影响非常大。Dustmann，Frattini 和Preston早在2013年的研究中就发现，迁入移民的数量每增加1%就会带来英国出生的劳动者平均薪资提高0.1-0.3%。他们还发现移民占英国工作年龄段人口中的比重每提高1%，就会带来最低薪酬劳动者（5%）的薪酬降低0.6%，但同时提高更高薪酬的劳动者的薪资水平。研究还显示，受迁入移民的负面影响最大的劳动群体实际是已经在东道国工作居住的移民劳动者本身。因为新移民所具备的技术与已经被英国雇佣的移民所具有的技术有很强的替代性。
迁入的劳务移民会对现有工作岗位带来竞争力，但同样也会创造新的就业岗位。在经济疲软期，经济体对劳动力需求的反应会比经济增长时期缓慢。薪酬与就业的变化并不是经济体对移民迁入的唯一反应。经济体对移民迁入还有另外一种调解机制，即移民迁入可能会改变经济体生产的货物与服务的组合，从而使劳动力市场的职业与产业结构都发生变化。例如，迁入的技术型劳动者可以促进创新，并且可以适应技术密集型行业，从而再度促进劳动力需求。
因此，紧缩的政策并非一以贯之，市场、雇佣者与消费者从未间断过对熟练与技能型劳动者的渴望。限制性的移民政策虽然能够在一定时期内在一些移民国家中成为主导，但其并不能真实反映市场的需求。因此，在劳务移民所在国，围绕移民政策的争论与利益集团根据自身诉求所引发的政策争论并不会停止，在政策体系中形成调适作用，甚至让限制性的政策再度发生变化。
引用相关内容请注明出处：全球化智库（CCG）编写的国际人才蓝皮书《中国国际移民报告（2018）》。
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