美、英加高投资移民门槛，为经济发展定制企业家移民
2018年8月9日
摘 要
近年，国际移民 发展趋势呈现出以下特点：国际移民数量增加，所在区域相对集中，但流动性下降；经济发展刺激短期迁徙；移民流动形式多元化，尤其在大规模移民流中，迁徙的动机具有很强的混合性；被迫流离失所者规模巨大，重新安置与返乡者的比例较低，但增幅开始出现放缓迹象。主要西方国家近年反映出的政策收紧趋势并不能反映政策变化的全貌，各国根据自身发展，在移民政策变革上各有侧重。劳务移民、就业与创新，一直处于移民政策争论的中心位置。美国与英国虽然不断加高投资移民的门槛，却特别制定了吸引企业家移民的政策与规则。在移民政策“收紧”之外，新加坡为增加人口规模相对放宽移民规划，加拿大结合国际教育战略增加了高素质移民的数量。虽然中国大陆地区国际移民占总人口比重仍是世界最低，但中国也在不断从国际移民来源国，成长为治理方式与机制不断进步的国际移民目的国，外国人“来华逐梦”也呈现上升趋势。“一带一路”沿线地区也成为中国规范移民的重要流向地区。
虽然投资移民为目的国带来可观的经济收入，但容易集中于房屋财富。《2015世界移民报告》显示，外来移民为房地产行业贡献了3.7万亿美元收入。因此，从2015年开始，美国开始了加高投资移民门槛的步伐：国务院签证办公室的官员先于当年4月宣布，“开始针对中国大陆出生的投资人实行两年排期。”6月4日，参议院司法委员会宣布拟立法提高投资移民门槛，计划将金额从50万美元提至80万美元，并将“非目标就业区”的投资金额从100万美元提高至120万美元。2017年1月，国土安全部宣布改革EB-5签证项目，欲将金额从50万美元提升为135万美元，非目标就业区域中心的项目由100万美元提至180万美元。但直到2018年2月，EB-5的区域中心项目以及其他签证规则的变更问题，在国会与白宫之间陷入僵局。
相比通过投资移民增加房地产行业的收入，美国同英国等国家更重视创新。创新会带来企业的转型，这种转变会影响到世界的劳动。企业在参与国际贸易时影响了工作安排方式、竞争力、创造就业岗位和工作品质等重要经济结果。创新与新技术内植于企业，既是企业竞争力的重要来源，也是可持续增长与发展的动力来源。全球就业大部分是通过私营企业实现的。2016年有2.8亿人受雇于私营企业，占总就业的87%，通过非市场性服务就业的仍占总就业的13%。虽然私营部门对就业的贡献不同国家之间存在差异，但强有力的私营部门是经济增长、创造就业和减少贫困的基础。这是“联合国2030年可持续发展议程与目标”的共识，议程与目标明确了创业以及建立和促进中小微企业（MSMEs）发展对于实现尊严劳动和经济发展的重要作用。由此奠定了企业家对于一国发展的重要性。
相应的，每个对于国家可持续发展有极大抱负的国家政府，都开始在国内通过各类政策手段营造创业环境、发展中小微企业。经验研究已经证实，国际移民在创业与创新方面活力要高于非移民人群。企业家移民比投资移民更能通过创造本地就业、贡献税收等方面，直接使移民所在社会受益。美国与英国虽然通过出台新规，加高之前广受欢迎的投资移民门槛，使投资移民批准数量陡降，但却全力吸引企业家移民来本国创业、拉动本国的就业与创新，成为美国与英国等呈现“反移民”政策倾向的发达国家有悖于政策宣传表象的趋势。
1 美国推出企业家规则，促进创业移民进入美国进行创业
2016年8月26日，奥巴马政府推动美国国土安全部提出“国际企业家规则”（International Entrepreneur Rule）。与“创业者”签证（Startup Visa）不同，国际企业家规则是总统的移民问责执行行动，移民局（USCIS）可以在不需要通过参众两院通过的情况下，使用现有的行政权力，准许外籍企业家更轻松地进入美国，停留更长的时间。2017年1月，国土安全部正式公布了这项规则，2017年12月14日，根据联邦法院令，美国移民局正式按照开始国际企业家规则接收申请，国土安全部一一审核案例。按照该项规则，符合要求的外国企业家可以获得短期（30个月）美国合法身份来建立与扩展他们的商业活动。企业家只需要满足下面的要求，就可以获得：第一，持有所创立公司至少15%所有权并在公司运营中积极地发挥核心地位；第二，公司是过去3年在美国创立的；第三，初创公司要实际或是能证明有潜力能快速增加就业。第三个条件需要提供证明：至少获得来自美国投资人34.5万美元的投资，或者必须是美国“受信机构”认定具有丰富成功投资经验的投资人（qualified U.S. investors with established records of successful investments）。
2 英国加高投资移民门槛，但放松企业家签证要求
受保守党执政的影响，2012-2016年间，英国Tier 1签证政策发生了巨大的变化。曾占据Tier 1签证申请数量的首要份额的留学后毕业生工作签（Post Study）于2012年向非欧盟国家留学生关闭。2014年10月16日，投资移民签证的最低投资金额也从100万英镑提升至200万英镑，并取消投资房产部分计入投资金额。该政策直接导致投资移民数量发生断崖式的变化，直至2016年底复苏也依然式微。（见图14）高技能人才（General）的申请渠道也于2015年4月6日关闭。与其收紧其他类型移民的政策不同，卡梅伦政府鼓励企业家移民英国创业，签证的语言要求于2013年有所降低，年龄要求也以加入毕业生企业家类别的方式降低至16岁。但经过2014年两类企业家的申请批准量总和的峰值（1262份）后，企业家移民数量也开始呈下降趋势。在各类Tier1签证类型中，只有杰出人才（Exceptional Talent）虽然占比不大，但逐年稳步增长。
图 14：2012-2016年Tier 1签证申请批准量（单位：份）
资料来源：英国内政部。
虽然英国试图通过有选择性的移民政策，将国家所需的紧缺型人才从移民潮中甄选出，但脱欧进程却使英国人才吸引力受到负面影响。从2016年到2017年9月，一年之内，约有13万欧盟移民离开英国，创2008年以来新高。同期有22万欧盟移民来到英国，较前一年减少4.7万人。2016年欧盟成员国赴英国留学的数量减少7%。伦敦以欧元计价的银行开始向欧洲转移业务，而英国本土所需的金融界人才库也随之流失严重，且流失现象很可能扩散到其他领域。
不可否认创业可以带来经济的快速增长，尤其是初创企业在创业初始期对当地经济的显著贡献，但不可忽视的是，初创企业同样会带来就业波动，当经济遇上巨大震动或是衰退期时，就业形式也会变得更加复杂。
引用相关内容请注明出处：全球化智库（CCG）编写的国际人才蓝皮书《中国国际移民报告（2018）》。
关键词
专家观点
