国家移民局：构建具有国际竞争力的移民管理与服务体系

从货物全球化到资本全球化再到人才全球化，世界全球化进程快速推进，而在这一进程中，人员的跨国流动趋势已不可逆转。当前，世界经济又走到一个关键当口，上一轮科技进步带来的增长动能逐渐衰减，新一轮科技和产业革命尚未形成势头，主要经济体先后进入老龄化社会，人口增长率下降，给各国经济社会发展带来严重压力，致使世界各国纷纷出台各种措施，吸引国际人才为本国经济、社会发展增添活力，“人才战争”愈演愈烈。根据联合国最新报告，2015年，全世界约有2.44亿人在出生国以外生活与工作，占世界总人口的3.3%，其中71%流向高收入国家；72% 处于20 岁至64 岁工作年龄区间。

国际移民已经成为全球化过程中的一种客观事实，也是未来发展趋势。随着全球化进程的深入发展，国际移民已经成为各个国家绕不开的话题。2016年7月25日，联大当天通过决议，批准了《联合国同国际移民组织间关系协定》的决议草案，同意国际移民组织成为联合国系统的相关机构。2016年9月19日，联合国大会在纽约总部召开解决难民和移民大规模流动问题高级别会议，成为联合国在移民和难民问题方面举行的最高级别会议，国际移民管理成为联合国的重要议题。中国作为重要的移民输出国，截至2015年，在海外居住的中国公民达954 万人。

习近平总书记在党的十九大报告中强调：“人才是实现民族振兴、赢得国际竞争主动的战略资源。要坚持党管人才原则，聚天下英才而用之，加快建设人才强国。”随着我国经济社会的快速发展以及改革开放的不断推进，我国对国际人才的吸引力度也不断加大。截至2015年，共有97.8万外籍人员在中国发展。英国汇丰集团2017年《移居国外工作者全球报告》显示，中国作为世界经济强国，目前处于汇丰全球职业发展排行的世界第二，27500 名外籍受访者中认为中国大陆提供强有力就业前景的人高达70%。

随着国际形势快速变化，欧洲难民危机带来的困境加剧，美国总统特朗普签署“禁穆令”，意将改革H-1B签证制度和移民制度，国际形势的变化，或将促动大量国际高端人才涌向中国等新兴发展中国家，而这些人才无论是作为中国应对老龄化的“人口红利”，还是作为中国创新发展的“人才红利”，都是宝贵的财富。内外因素的推动下，中国将成为重要的国际移民输入国，国际移民总数将保持持续快速发展。

面对新时代下的新形势，中国积极借鉴国际优秀经验，主动参与国际移民管理。2016年6月，中国正式加入国际移民组织（IOM），成为该组织的成员国，与其他成员国共同参与移民问题的全球治理，推动移民领域的国际合作。之后不久，笔者递交的《关于成立国家移民局的建议》受到习近平、李克强、张高丽、栗战书、王沪宁等中央领导批示，加快了国家移民局建立的进程。2018年3月13日，国务院向全国人大提交了机构改革方案，正式提出拟组建国家移民管理局。3月17日，全国人大正式通过提案，国家移民管理局进入组建程序。在这样的背景下，中国应该如何通过移民局更好地管理移民？应该怎样建立具有国际竞争力的移民管理与服务体系？

事实上，2015年开始，我国已经开始搭建移民管理制度框架。中央层面，2015年3月23日，《中共中央、国务院关于深化体制机制改革加快实施创新驱动发展战略的若干意见》指出要探索建立技术移民制度，吸引海外高层次人才。2015年6月9日，公安部扩大申请在华永久居留外国人工作单位范围。同年9月15日，中央全面深化改革领导小组第十六次会议审议通过了《关于加强外国人永久居留服务管理的意见》，对外国人永久居留服务管理制度进行全面改革和创新。2016年11月17日国家外专局印发的《外国人来华工作许可制度试点实施方案》将“外国专家来华工作许可”和“外国人入境就业许可”将整合为“外国人来华工作许可”，外国人来华工作由原申办外国专家证、外国人就业证改为统一申办外国人工作许可证。2017 年2 月中央全面深化改革领导小组第三十二次审议通过的《外国人永久居留证件便利化改革方案》，指出“要围绕服务国家人才发展战略，回应社会关切，在优化证件设计、改造信息系统等方面推进改革，着力解决外国人永久居留证可识验和便利化问题，推动永久居留外国人在华资格待遇落实”。

地方政府层面，自2015年以来，公安部在上海、北京、福建、广东等重点地区相继推出了一系列涉及外国人签证、停留居留证件、永久居留证签发等突破性的出入境政策措施。推出了支持上海科创中心建设的出入境政策措施；2015年7月，上海发布了《关于深化人才工作体制机制改革促进人才创新创业的实施意见》，2016年年底推出了公安部支持上海科创中心建设出入境政策“新十条”。2016年1月份，公安部发布“支持北京创新发展20项出入境政策”，在为外籍高层次人才开设“绿卡”直通车、外籍华人申请“绿卡”、外籍华人申请5年长期居留、允许境外学生来华实习、简化申办材料、缩短审批流程等方面实现了突破。不管是国家层面的制度设计，如推动中国加入国际移民组织，呼吁建立国家移民局等，还是地方层面的政策创新，笔者与全球化智库（CCG）的同事们，都有深入参与，尤其是北京、广东相关政策的出台，我们几乎全程参与。这为我们开展本书的研究工作奠定了深厚的实践基础。

与此同时，近10 年来，我们在国际移民管理研究领域不断深耕。2008年成立伊始，全球化智库（CCG）就开始关注国际移民相关问题的研究，协助相关部委开展完善“绿卡”制度、签证制度等方面的课题研究，为推动中国“绿卡”制度的完善、“绿卡”待遇的提升做了大量的工作，也直接推动了“人才签证”的出台。在这一过程中，我们不断积累，相继出版了《中国国际移民报告2012》《中国国际移民报告2014》《中国国际移民报告2015》等蓝皮书，翻译出版了《世界移民报告2013》《世界移民报告2015》，出版了《移民潮　中国怎样留住人才》Znternational Migration of China Status, Policy and Social Responses to the Globalization of Migration 等书籍，对国际移民现状、问题等有了较为全面的认识和深刻的理解。

虽然从中央到地方，关于国际移民管理的政策都有突破，但是，目前国内还没有关于国际移民管理体系的系统研究。随着对国际人才引进力度的加大，国内对国际移民的关注度急剧上升，中央和地方政府对移民管理也越来越重视。作为中国建立移民局、移民管理体系的倡导者，也作为国际移民管理政策的研究者和推动者，顺应国家发展需要，笔者认为非常有必要对国际移民管理经验进行系统的梳理，同时把前期的研究积淀和实践推动结合起来，系统分析中国国际移民管理的基础和现状，提出中国构建国家移民局的总体思路和框架，为中国国家移民局的建设提供参考。

本书可以说是第一本系统梳理国际移民管理经验的书籍，也是第一本全面系统地论述如何构建中国国家移民局的图书。在翔实的数据、资料分析的基础上，本书第一部分介绍了国际移民的定义、国际移民的动因、国际移民涌动的态势，引导读者思考国际移民带来的影响和挑战，如带来人力资源、技术、创业和就业等方面的作用，也带来对本地劳动力市场的冲击等影响。第二部分阐述了移民管理体系的总体内容，介绍了四大洲的七个主要代表性国家（美国、加拿大、德国、英国、澳大利亚、新加坡、日本）的移民管理体系及移民局的架构，总结不同类型国家移民管理体系的特点及其可借鉴之处。第三部分总结了中国国际移民的现状及其对中国发展的作用，梳理了现有的针对国际移民管理的相关政策体系，分析未来中国吸引国际移民的形势和面临的挑战，最后从法律设计、机构设计、制度设计、配套政策环境等方面考虑如何建设国家移民局，搭建中国国家移民管理体系。希望本书能为国家领导层提供决策参考，也能为国际人才、国际移民领域的政府工作人员、研究人员、从业者和将移民中国的人才群体提供宏观视角。

过去10多年，笔者一直致力于国际人才研究。看到我国在推进移民制度完善、建设国家移民局等方面的实质性进展，真的非常欣慰。移民跨国流动、国际人才共享，将是全球化发展的趋势。全球化智库（CCG）对移民现象进行深入研究，对中国制定具有国际竞争力的人才制度、保护中国海外移民权益、提升国际移民治理的话语权等方面将有帮助和参考价值。这也是我们编写此书的根本出发点。

在开发“移民红利”方面，推进得最快的无疑是美国、德国、澳大利亚等国家。结合我国的国情，德国的经验值得借鉴—德国不是一个移民国家，历史上非常注重日耳曼血统，对外国人入境和工作的控制十分严格。第二次世界大战时，德国的移民还只占人口总量的1%左右。20世纪末，德国出现了人口老龄化、出生率负增长、高科技人才短缺的现象。政府不得不考虑长远社会和经济发展利益，开始有条件地引进高科技人才，并在移民问题上有所松动。2013年，按照联合国的统计，居住在德国的移民已高达984.5万，占到了德国总人口的11.9%，德国成为仅次于美国、俄罗斯的第三大移民接收国，移民对于德国的经济增长和繁荣起到了积极的作用。随着德国的经济发展和人口老龄化加剧，引入专业人才保持经济竞争力已经成为德国社会共识。

改革开放40年来，我国破除国内人口流动的户籍、身份等障碍，带来了国内人口流动的红利；未来的30年，中国要从依靠“人口红利”的发展模式转向依靠“人才红利”的发展模式，充分释放“人才红利”。笔者在2009年出版的《人才战争》中提出，人才的红利，不单单是13亿中国人的人才红利，而是需要把目光从国内转向世界，从70亿人口中寻找我们需要的人才，让全世界的高端人才和我们一同共筑“中国梦”，要让世界每一个人都知道：“中国梦”不单单是“中国人的梦想”，也是吸引全世界人才来中国的“中国梦”，是让全球人才愿意也能够来到中国发展，愿意也能够到中国安家的梦想；是一个让全球有才之士能在中国发挥才能、获得机会、奋斗致富的梦想。

2014年5月，习近平主席在外国专家座谈会上指出，“不拒众流，方为江海……国家对外开放，必须首先推进人的对外开放……要实行更加开放的人才政策……更加积极主动地引进国外人才……”此后，习近平主席多次在不同场合强调国际人才的重要性。如今，国家移民局建立，将加快制定能让国外人才来华发展、安家、成为“新中国人”的具有国际竞争

力的人才移民制度，推动“有志于来华发展的外国人才来得了、待得住、用得好、流得动”，促进他们主动参与中国的发展。这对中国和平崛起、对实现中华民族伟大复兴而言，都具有重要意义。

是为序。

王辉耀 苗绿

2018年3月

目　录

序 言………………………………………………………………………………………………………….1

第一章　国际移民潮涌动…………………………………………………………………………..1
一　何谓国际移民？……………………………………………………………………………..3
二　国际移民缘何跨国迁徙？……………………………………………………………….7
三　全球移民发展新动向…………………………………………………………………….13
四　国际移民将给世界带来哪些机遇与挑战？…………………………………….22
五　小结：需要加强对国际移民的管理和服务，促进其更好地发挥作用….36

第二章　国际移民管理的经验借鉴…………………………………………………………39

一　何谓国际移民管理？…………………………………………………………………….41
二　发达经济体如何管理国际移民………………………………………………………44
三　小结：发达经济体国际移民管理经验对我国的借鉴意义……………..104

第三章　中国国际移民的发展状况……………………………………………………….109

一    国际移民在中国的现状……………………………………………………………….111
二　国际移民对中国发展有何作用？…………………………………………………147
三   国际移民在中国的发展趋势………………………………………………………..151
四  小结：中国需要建设具有国际竞争力的国家移民局…………………….156

第四章　中国建设国家移民局的基础……………………………………………………159

一　法律、法规和政策措施的突破…………………………………………………….161
二　分散在不同部门的国际移民管理职能………………………………………….179
三　国际移民管理制度的逐步完善…………………………………………………….183
四　国际移民管理流程………………………………………………………………………195
五　小结：国家移民局的建立，将有效推进中国国际移民管理与世界移民管理的系统化对接………………………………………………………..200

第五章　中国建设国家移民局面临的机遇与挑战………………………………..203

一　需求与机遇…………………………………………………………………………………205
二　问题与挑战…………………………………………………………………………………213
三　小结：建设国家移民局　展现开放中国………………………………………219

第六章　如何建设中国的国家移民局……………………………………………………221

一　国家移民局管理与服务功能………………………………………………………..225
二　《移民法》：国家移民局管理服务移民的法律基础…………………….227
三　国家移民局的框架搭建……………………………………………………………….229
四　国际移民管理服务如何提升………………………………………………………..231
五　如何建立国际移民的准入机制…………………………………………………….233
六　如何完善中国的永久居留制度…………………………………………………….238
七　如何完善中国的签证制度……………………………………………………………245
八　如何提高国际移民管理水平………………………………………………………..253
九　小结：国家移民局建设仍任重道远……………………………………………..258

结 语…………………………………………………………..259

参考文献…………………………………………………….261

后 记………………………………………………………….267