刁大明：特朗普任性“退群”根子在美国的制度缺陷

2018年5月16日

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刁大明、全球化智库(CCG)研究员、中国社会科学院美国研究所副研究员

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　　经过一番酝酿，美国总统特朗普最终宣布单方面退出伊核协议。此举不但彻底颠覆了奥巴马政府留下的重大外交遗产，还将为当前中东地区局势注入极大的不稳定因素。很多人都在追问：特朗普上台以来为何能如此轻而易举地到处“退群”？美国这样一个世界大国为何在对外政策上如此朝令夕改？

　　首先要明确，特朗普“去奥巴马化”的各种“退群”，本质上都并未超出美国国内政治或法律的正常范围。比如，退出《跨太平洋伙伴关系协定》的最大依据是该协定虽然完成了国际层面的谈判和签署，但并未进入美国国内立法环节，所以新任总统有权终止程序。又如，退出《巴黎协定》，依据是新任总统对前任总统行政令可以单方面否认。比较起来，此番退出伊核协议，特朗普其实“拖沓”了很多——先是在去年10月表示不承认伊朗履行协议，今年1月又说是最后一次批准制裁豁免。采取这个节奏，实则碍于美国国会通过的《伊朗核协议审查法》的相关规定。从这个意义上看，说“退群”就“退群”，固然是特朗普的个性使然，但主要是美国政治制度框架尤其是总统行政令纵容了这种任性。

　　更具体地说，这种政治制度缺陷表现在，政党政治的极化分歧已明显蔓延到了外交事务领域。二战后的一段时间，民主、共和两党基本上还能恪守所谓“党争不过海”的原则，即政党分歧往往集中在国内议题，在对外议题上保持一致性。但从后来的现实看，这一原则已渐渐失灵。特别是1994年共和党时隔40年回到国会众议院多数之后，政党冲突开始完全外溢到涉及经贸和安全议题在内的所有对外政策领域。

　　这样的大背景下，几乎只要白宫易主，美国的内政外交政策就要刷新。比如，特朗普退出《巴黎协定》基本是小布什退出《京都议定书》的历史重演；奥巴马任内大张旗鼓推进的“亚太再平衡”如今却鲜有人问津。这背后的规律是，新总统上台必须将内外政策调整回归自己身后的利益基本盘。比如前文提及的特朗普的三个“退出”，直接对应的是蓝领中下层群体、传统能源产业以及基督教福音派等群体的利益诉求。正是这种选举周期以及党派的政治利益驱动，导致美国重大政策乃至战略的周期变化。

　　在党争状态下，总统往往陷入“易破难立”的尴尬局面，难以制定长远政策。换言之，特朗普如今之所以能肆意“退群”，最主要原因是奥巴马任内的这些“遗产”并非建立在坚实的立法基础上。在共和党阵营的牵制下，当年的奥巴马只能采取迂回策略，通过行使总统行政令这样的单边行动暂时构建“沙堡”。这就决定了，当面对特朗普吹来的狂风时，奥巴马的这些“沙堡”势必不堪一击。反过来看，特朗普虽然可以轻而易举地推翻奥巴马的某些政策，但他自己要制定政策时也将同样面对来自另一党的阻击。这种只能“破”而无法有效“立”的困境，让美国内外政策陷入否定与被否定的恶性循环。

　　特朗普各种“退群”决定给世界秩序带来极大的不确定性。这昭示着美国国内政治的极化僵局正在产生负面外溢效应。美国生病，却要全世界吃药，这应该是对美国引以为傲的政治制度，以及其国际领导地位的最大讽刺。

文章选自《北京日报》，2018年5月11日