【中国财经报】解读预算报告
2017年3月13日
本报记者 任焱
“今年的预算报告通篇贯穿五大发展理念，突出对中央经济政策的贯彻落实，与政府工作报告相呼应，与预算法相衔接，体现了在新常态下积极作为、敢于担当、勇于改革的精神，是一份统揽全局、改革创新、求真务实的好报告。”全国人大代表、中共河北省委常委、石家庄市委书记邢国辉接受记者采访时表示。
作为一名曾经的财政人，邢国辉非常关注预算盘子。他表示，2017年，全国财政一般公共预算收入168630亿元，增长5%，收入与今年GDP增长6.5%左右的预期目标衔接，贯彻了稳中求进的工作主基调。全国财政一般公共预算支出安排194863亿元，比上年执行数增长6.5%；赤字规模达23800亿元，比2016年增加2000亿元。考虑面临的财政经济形势，这样的支出安排实事求是，特别是在适度扩大支出规模的基础上，改变支出项目只增不减的固化格局，将有限资金用于重点领域和关键环节，更好适应推进供给侧结构性改革和保障民生兜底的需要，重点突出，统筹兼顾，一定能够为统筹推进“五位一体”总体布局和协调推进“四个全面”战略布局提供有力支撑。具体看有以下特点：
一是依靠创新引领实体经济转型升级。2017年财政政策支持科技创新更加精准、力度更大。科技型中小企业研发费用加计扣除比例由50%提高到75%，新材料纳入首批次应用保险保费补偿范围，国家中小企业发展基金、国家新兴产业创业投资引导基金加快投资运行，固定资产加速折旧、众创空间等税收优惠政策继续落实等，必将助推创新驱动发展战略深入实施，加快推动新旧动能转换和结构优化升级。
二是全面贯彻区域协调发展的科学理念。预算报告指出，今年中央对地方转移支付达到56512亿元，增长7%。其中，一般性转移支付35030.49亿元，专项转移支付21481.51亿元，一般性转移支付的占比达到61.9%。从结构看，老少边穷地区转移支付增长19%，重点领域专项转移支付得到较好保障。转移支付的结构更加科学，方向更加合理，均衡地区财力水平的作用更加明显。通过中央转移支付实施再分配，深入贯彻了“一带一路”、京津冀协同发展、长江经济带发展等国家重大战略，促进区域协调发展步伐加快。
三是把增进人民福祉摆在突出重要位置。预算报告落实了政府工作报告“把发展的硬道理更多体现在增进人民福祉上”的要求，突出了“雪中送炭”的理念，加大了对弱势群体、困难群众的保障力度。民生财政保障力度持续加大，全面体现了以人民为中心的发展思想。
四是更加注重把绿水青山当成金山银山。2017年中央财政围绕支持打好大气、水、土壤污染防治三个战役，资金投入将持续增加，特别是围绕建设环境友好型、资源节约型社会完善体制机制，亮点颇多。
同时，预算报告单独就深入推进财税体制改革、加快建立现代财政制度作出部署，包括出台修订后的预算法实施条例、加快制定中央与地方收入划分总体方案、继续深化资源税改革、制定环境保护法实施条例等。这些改革对经济社会发展具有重要牵引作用，改革到位后必将极大地增强经济社会发展的动力和活力。
本报记者 戴正宗
“在经济下行压力持续向财政传导的情况下，财政经济仍然保持平稳运行，财政收支规模保持合理增长，为经济社会发展提供了坚实的财力保障，实属不易。”全国人大代表、湖北省财政厅厅长王文童向记者说道。
王文童认为，预算报告贯彻了以习近平同志为核心的党中央关于治国理政的新理念、新思想、新战略，体现了中央加强和改善宏观调控、推进财税体制改革等方面的工作思路，落实了各项重大改革部署和支出政策，贯穿了依法行政、依法理财的理念，在建立全面规范、公开透明的现代预算制度方面迈出了新的步伐。预算报告有以下四个特点：
一是突出了预算法治意识，体现了依法行政、依法理财的要求。预算报告继续将落实全国人大预算决议情况放在突出位置，这是坚持落实人民代表大会制度的具体行动，体现了预算法治意识。同时，预算报告继续将一般公共预算、政府性基金预算、国有资本经营预算、社会保险基金预算这“四本预算”全部纳入报告范围，落实了新预算法关于全口径预算管理的要求。此外，预算报告首次将上一年度预算调整情况纳入报告范围，进一步体现了预算报告的严肃性、规范性和完整性。
二是适应预算审查向支出预算和政策拓展的要求，加强了政策分析解读力度。预算报告第二部分在明确预算编制和财政工作指导思想、主要原则的基础上，报告了2017年在教育、科技、社会保障和就业等13个方面73项主要支出政策。这些支出政策与李克强总理所作的2017年政府工作报告的有关精神和要求紧密契合，是对政府工作报告中各项重大决策部署特别是“财政政策要更加积极有效”要求的具体落实。预算报告结尾还专门设置了专题说明、名词解释，通过系统地解读政策、公开政策，有利于增强预算的透明度和财政支出的合理性，有利于人大代表和群众监督、参与管理国家事务。
三是坚持问题导向，对当前财政经济形势特别是面临的困难和挑战作了科学、清晰的判断。预算报告对经济形势作了辩证分析和准确判断，在这个大背景下，预算报告进一步指出，当前财政运行基本平稳，但是财政运行和财政工作中还面临一些困难和问题，包括财政收支矛盾加剧、财政支出结构不尽合理等6个方面。针对这些问题，预算报告在2017年的预算安排和重点工作安排上分别作了有针对性的部署，体现了问题意识和问题导向。
四是体现了改革创新意识，对财税体制改革作出了明确的部署和安排。预算报告严格落实十八届三中全会精神，按照“改革政策要实”的要求，继续谋划和推出了一系列重大举措。2017年，将按照新预算法确定的原则及授权，出台修订后的预算法实施条例，这标志着新预算法实施的立法配套工作又迈出了坚实的一步，将进一步巩固深化前期预算管理改革的成果。同时，还将深化预算绩效管理改革和部门预算改革，推动中央和地方财政事权和支出责任划分改革，组织实施支出经济分类科目改革试点、政府财务报告编制试点，等等。出台并有效落实这些重大改革举措，将有利于推动形成责权利清晰、更加有利于调动中央和地方两个积极性的财税体制，将有利于推动完成《深化财税体制改革总体方案》关于“在2020年基本建立现代财政制度”的目标。
“预算报告对2017年的财政改革和管理工作作出了全面部署，我们将认真贯彻落实。”王文童告诉记者，结合地方财政工作情况，他提出以下四个方面的建议：
一是进一步加大整合财政资金的力度。针对当前均衡性转移支付比重依然偏低的问题，建议中央层面进一步加强顶层设计，进一步加大财政专项资金整合使用力度，增加一般性转移支付，专项资金只确定使用方向，不具体到项目，同时减少地方配套，为地方整合统筹使用资金提供空间。同时，进一步加大指导、督促力度，支持地方深入推进整合统筹使用财政资金。
二是深入推进财政事权和支出责任划分改革。去年8月，国务院已经出台了《关于推进中央与地方财政事权和支出责任划分改革的指导意见》。建议按照指导意见要求，尽快分领域、有重点地提出具体实施方案，适时修订相关法律法规，切实推进各级政府事权规范化、法治化。特别是注重改革的统筹性、协同性，加强与教育、社会保障、医疗卫生等其他领域改革的协调配合，形成合力。
三是高度关注风险问题。为确保风险“总体可控”，建议继续加强政府债务管理和各类风险防控，守住政府自身债务风险、全口径债务风险、全地域风险、地方金融风险等风险底线。高度关注养老金发放、工资兑现、基层财政运行等方面存在的风险，注意防范多种因素交织和多种风险“叠加”的苗头。注重民生制度的相互衔接问题，注意尽力而为与量力而行相结合，适度降低支出方面的过高承诺，严格控制提标增幅，进一步增强民生保障的可持续性。高度关注实体经济运行面临的困难和风险，加大减税降费政策落实的督办力度，加强货币政策与财政政策的配合，引导金融机构加大对实体经济的信贷支持力度，解决金融资本“脱实向虚”的问题，形成支持经济发展的合力。
四是进一步严肃财经纪律。健全严肃财经纪律的长效机制，进一步细化完善“三公”经费等一般性支出的配套管理制度，严控一般性支出，破解目前制度落实中遇到的一些操作难题。坚决落实好政府工作报告关于各级政府都要“过紧日子”的要求，切实加强财经纪律执法执纪检查。对违规行为，加大追责问责力度，形成震慑效应，共同维护良好的财经秩序。
本报记者 张瑶瑶
翻开今年的预算报告，全国政协委员、注册会计师、中国与全球化智库（CCG）特邀高级研究员张连起表示，报告体现了国家财政对供给侧结构性改革主线的有力支撑，为国家经济持续增长提供信心，同时以诸多实实在在的政策温暖民生，以最大力度保障民生，做到了将民生问题“放在心上、扛在肩上”。
减税降费让利实体经济
张连起表示，今年的积极财政政策比往年更加积极、更加有效。减税降费加起来达到5500亿元不是小事，尤其是非税收入在中国具有准税收的性质，是国务院各个部门确立的，现在要减，无异于一场政府的自我革命，难度很大。当然，这也说明，涉企收费的减少并不只是财政的事，需要各个部门互相配合。
2016年通过营改增全年降低企业税负5736亿元，这是一个非常大的基数，今年要在此基础上再实现减少企业税负3500亿元。对此，张连起认为，有两个因素有利于今年进一步减少企业负担，一是简化增值税税率结构，由四档税率简并至三档，将实现一定的减税效果；二是翘尾因素，去年全面推开营改增试点是从5月开始，1—4月没有实施，今年营改增实施的时间长于去年，减税的规模会更大。
确保财政支出强度不变
在大幅度减税降费的基础上，多项民生保障支出只增不减，保持财政支出强度不减且实际支出规模扩大主要有四条路径：
一是适度扩大赤字规模。张连起表示，今年赤字率虽仍然保持3%不变，但今年的3%和去年的3%是有区别的，那就是基数不同，增量不一样了。今年财政赤字为2.38万亿元，比去年的2.18万亿元多出2000亿元。
对于有机构或专家建议中国可以增加赤字规模，张连起表示，这就和一个家庭买房是一样的，对于一个月收入8000元的中等收入家庭，如果月供维持在3000元左右是可以承受的，但若是上万元就难以承受了，因为没有现金流量的流入。财政预算同样如此，财政赤字的设定要考虑当下的财政承受能力和未来预期的现金流量。
张连起认为，除了要有保有压，还需在一定程度上改变预算编制固化格局的惯例。在以往每年年初安排预算时，大多是在上一年预算安排的基础上有增幅，财政支出项目只增不减，不利于将有限的财政资金用在重点领域和关键环节，因此要改变这种格局。
二是优化支出结构，有保有压。预算报告提出，中央部门带头过紧日子，大力调整和压减中央本级一般性支出，继续按照只减不增的原则，严格控制“三公”经费预算，而且对非刚性、非重点项目的支出提出了不低于5%的明确压减标准。
与此同时，今年中央财政将继续加大对地方转移支付的力度，尤其是一般性转移支付。数据显示，今年中央财政对地方转移支付56512亿元，增长7%，比2016年预算增幅（5.6%）提高1.4个百分点。其中，一般性转移支付增长9.5%，占对地方转移支付总额的62%，较2016年的60.5%提高了1.5个百分点。
三是充分运用绩效评价结果，把有限的财政资金用在“刀刃”上。预算报告提出，财政改革发展的工作之一就是要“深化预算绩效管理改革，逐步将绩效管理范围覆盖所有预算资金。”从2016年的情况看，预算绩效管理有了新的进展，比如，中央部门项目支出绩效目标管理实现了全覆盖，首次将重大项目的绩效目标及具体绩效指标同预算一并批复，对部分重大民生政策和重点专项支出开展绩效评价；部分中央部门预算绩效管理工作开展情况和项目绩效评价结果首次同部门决算一并向社会公开。
“对于一些绩效不高的预算安排要减少，对于结转结余资金规模较大的项目要相应减少下年的支出，促使部门和地方加快消化存量资金。要将节约的财政资金更多用于保障民生上，让以人民为中心的发展思想在财政管理中得到更加切实的体现。”张连起表示。
四是统筹盘活存量资金。今年政府预算报告（草案）编制的原则之一就是要“统筹盘活财政存量资金。整合政策目标相似、投入方向类同、管理方式相近的专项资金，加大政府性基金预算和国有资本经营预算调入一般公共预算统筹使用的力度。”
张连起表示，盘活财政存量资金一方面是合并同类项，另一方面就是加大国有资本经营预算、政府性基金调入一般公共预算的力度，对一般公共预算形成有力补充，将资金用于经济社会急需发展的领域。
坚守节用裕民的正道
今年的政府工作报告里，有一句很温情的话引起了诸多共鸣，那就是“坚守节用裕民的正道”。
张连起说，今年的财政安排民生色彩更浓了，惠民生的政策涉及方方面面。而无论是减税降费，还是政府要坚持过紧日子，绝不允许增加“三公”经费，都是为了挤出更多资金用于民生。
“这些政策都与百姓相关，解决的都是百姓会遇到的问题。这说明，在全面建成小康社会的攻坚阶段，财政支出方向有了优化，主要向保障民生和困难地区倾斜，而且突出了保障重点和精准度。”张连起说。
他还表示，财政预算是一本民生预算，但也要与国家当前的发展阶段相匹配，如果民生福利超越了当前阶段，财政将是不可持续的。从根本上讲，财富的创造需要上下同心同力加油干，越是艰辛越要向前。
“足国之道，节用裕民，而善臧其余，节用以礼，裕民以政。”张连起说，这一思想体现了以人民为中心的发展思想，而在这一思想的指导下，相信中国经济的增长是有温度的，市场的主体是有感知的，人民的幸福是有质感的。
本报记者 李忠峰
“今年预算报告的亮点中有三个方面，我印象比较深刻。”全国人大代表、安徽省池州市委书记赵馨群接受记者采访时开门见山地说。
一是减税降费，培植税源。这些措施能够进一步减轻企业负担，对实体经济发展是最大利好。包括：完善营改增试点政策，释放更大减税效应；享受减半征收企业所得税优惠的小微企业，年应纳税所得额上限由30万元提高到50万元；取消或停征中央涉企行政事业性收费35项，收费项目再减少一半以上；进一步清理规范经营服务性收费，适当降低“五险一金”有关缴费比例。
“这些措施能清除实体经济运行中的各种隐性成本，特别是不合理的收费项目，全年预计再减轻企业负担约5500亿元，能增强企业发展的活力，培植税源。”赵馨群说。
二是优化支出结构，促进消费需求。总理在政府工作报告中提出，要把财政资金优先投入满足群众需求的方面。该花的钱一定要花，不该花的钱坚决不花。这个在预算报告里得到了充分体现。
今年的“国家账本”在财力安排上，进一步向困难地区和基层倾斜，更好地发挥财政资金使用效益，增强财政对基本公共服务的保障能力。支出重点保障投向民生，加大对基本民生保障和扶贫、农业、生态环保等重点领域的投入。
“这些实实在在的投入，惠及广大百姓，既体现了公共财政以人民利益为重的理念，同时对经济有拉动作用。”赵馨群说。
三是财税体制改革方面，今年将加快推进财政事权和支出责任划分，稳步推进基本公共服务领域事权和支出责任划分，建立中央与地方合理分担机制，推进区域间基本公共服务均等化等。
赵馨群表示，这些措施明确了中央和地方的支出责任。去年明确了中央财政对地方政府债务不再兜底，这能遏制多年来形成的地方政府推动投资的冲动，特别是依靠债务投资的冲动。地方政府必须明确自己的责任，要坚持可持续发展的原则，不必盲目举债。因此，政府要转型发展，必须控制政府投资的规模，能交给市场的一定交给市场，当好“裁判员”角色就行了。
“预算报告非常好，人大预工委关于预算的分析报告也非常到位。”全国人大代表、广东省社会科学院产业经济研究所所长向晓梅表示。
她对今年的预算安排提出四点建议：
一是发挥积极财政的积极作用支持实体经济发展，应该更加到位和精准。要积极配合供给侧结构性改革，配合发展新动能，发挥好财政的积极作用。特别要关注三个方面：一是要加大对技术改造的投入。广东做了大量的调研发现，技术改造对提升制造业的竞争力、迎接新一轮产业革命的发展起到了非常重要的作用，特别是现在的机器换人，珠三角发展得非常快，这方面都是大量运用技改资金完成的。尤其是对本土企业开发研制机器人产业、装备产业应该有所支持。二是农业供给侧结构性改革是今年中央提出来的新内容，在今年预算安排中应该有很细化的政策和资金安排。在农业方面包括对农村电商、农村流通网络的建设等，建议出台一些提升其品质质量的财政支持政策。三是需要具体细化支持创业创新发展的财税政策，并使政策落地。特别是在操作层面如何落实中央文件精神，需要把政策用得更好。
二是规范专项转移支付资金，提高资金使用效益，加强绩效管理。现在中央对地方的专项转移支付资金还包括文化产业、服务业、战略性新兴产业、工业转型升级等，这些和产业有关的扶持资金在具体执行过程中仍然需要优化，需要提升。希望从制度上以股权投资的方式、以基金的方式来扶持和市场有关的、与产业发展有关的企业。建议进一步完善财政资金股权投资，引导基金市场化运作，规范调整审批文件，完善绩效考核方式，提高财政资金使用成效。
三是关于营改增的问题。广东代表团进行的专题调研表明，营改增的减税效果比较明显，但在实施过程中还存在一些问题，主要是抵扣范围问题。建议应增加试点前已经购进的存量固定资产的抵扣数额，具体抵扣方法可参考固定资产每年折旧费用处理办法。针对不同行业不同特点，对其主要成本项目允许进入进项税额抵扣范围，特别是将一些聘用员工的人工成本、利息支出、路桥费等纳入抵扣范围。整体的税率还有待降低，还需要再整合。
四是对于地方债务隐患问题要高度重视。财政部对地方投融资平台的职能定位有新的规定和要求，但由于历史和现实原因，以前已经存在的各种地方投融资平台还无法立即全部退出市场，现在要通过重组或者合并将一些有效资产进行归并。建议出台地方投融资平台法，对这种平台型公司的分类、职能、经营管理制度、监管政策等用政策和法律予以规范。要建立预警机制，建立偿债准备金制度，委托专业金融机构设立准备金专用账户，规范违约发生时的应急处理，化解债务风险。 （宗禾）
文章选自《中国财经报》，2017年3月
