建立具有国际竞争力的来华人才移民体系 | CCG研究
2017年3月1日
目前，我国国际人才工作受到前所未有的重视。自十八大报告提出“广开进贤之路，广纳天下英才”、“形成激发人才创造活力、具有国际竞争力的人才制度优势，开创人人皆可成才、人人尽展其才的生动局面”以来，习近平总书记先后30多次对人才工作作出重要论述，并且连续多次讲话提及“国际人才”。
2013年10月，总书记在出席欧美同学会成立100周年庆祝大会时指出“致天下之治者在人才”、“人才是衡量一个国家综合国力的重要指标，综合国力竞争说到底是人才竞争，谁能培养和吸引更多优秀人才，谁就能在竞争中占据优势”；强调要“充分开发利用国内国际人才资源，积极引进和用好海外人才”。在中央人才工作协调小组2013年工作报告上，总书记指出“择天下英才而用之，……着力破除束缚人才发展的思想观念，推进体制机制改革和政策创新，充分激发各类人才的创造活力……”2014年5月，在与外国专家座谈时指出：“中国要永远做一个学习大国，不论发展到什么水平都虚心向世界各国人民学习”、“不拒众流，方为江海。”“一个国家对外开放，必须首先推进人的对外开放，特别是人才的对外开放。”、“要实行更加开放的人才政策，不唯地域引进人才，不求所有开发人才，不拘一格用好人才……更加积极主动地引进国外人才特别是高层次人才”。在2014年12月12~13日召开的全国留学工作会议上，习主席强调，“新形势下，留学工作要适应国家发展大势和党和国家工作大局，统筹谋划出国留学和来华留学，综合运用国际国内两种资源，培养造就更多优秀人才，努力开创留学工作新局面”。
习近平总书记提出的“择天下英才而用之”、“综合运用国际国内两种资源”的思想充分体现了从世界范围选才，以开放的心态去迎接国际人才的高瞻远瞩。
（一）关心海外侨胞的利益，发挥其作用助推“一带一路”战略
“一带一路”是中国在新常态下，走向世界，助推世界和平发展合作的重要发展理念。从北京到经莫斯科到北欧、从北京经中亚到欧洲大陆，从东南沿海经东南亚、南亚到非洲大陆，“一带一路”贯穿整个欧亚非。从历史上中国移民的走向来看，“一带一路”正是华人走向世界的“路线图”，两千多年前中国人从长安出发经中亚走向欧洲，走出了“陆上丝绸之路”；从东南沿海冲破重重的巨浪“下南洋、走西洋”，开辟了“海上丝绸之路”。
据统计，目前居住在东南亚的华侨华人约占海外6000万华侨华人的四分之三，以泰国、印尼、新加坡和马来西亚居多，而这些国家正是我国“21世纪海上丝绸之路”建设的主力军。同时，改革开放后出去的934万国际移民中，有大部分在北美和欧洲，近年来随着中国企业国际化的推进，中亚和非洲的中国国际移民也在增加，他们已成为加强中欧、中非联系的桥梁和纽带，将会在我国未来的“一带一路”战略中扮演着重要作用。
中国的新华侨华人从业更加多元，经济科技实力有了很大的提升，而且逐步融入当地主流社会，政治社会地位有所提高。这部分人才的自身素质和特点决定了他们对于中国软硬实力的转换具有独特的作用。他们既是国家“硬实力”的载体，如投资经商、创新创业等经济活动；也是国家“软实力”的载体，如传承和传播中华文化。他们在促进新兴产业发展、引导外资进入、帮助中国企业“走出去”实现国际化、推动中外科技、文化交流、讲述中国故事、传播中国声音和开展公共外交等方面发挥了重要的作用。
“一带一路”战略的实施，离不开国际人才的支撑。而“一带一路”涉及的国家和地区的华侨华人，他们在推进“一带一路”过程中具有天然的优势。首先他们具有中华血统，对中国具有一定的“母国”情怀；其次，他们在国内都有亲属，相对了解中国文化，更容易融入中国社会，认同国内价值观。再次，他们中很多在中国还有产业基础，而且熟悉当地文化、环境、法律，甚至在当地也创立了企业，可以成为“一带一路”推进的重要节点。因此，中国应该积极发挥这一海外移民群体的优势，鼓励并积极创造条件让他们参与“一带一路”的建设。同时，应以更开放的眼光和广阔的胸襟，设立相应的途径，维护海外侨胞的合法利益，让他们感受到来自祖国的关心和帮助，从而更自觉地为祖国做出贡献。
（二）建立具有国际竞争力的移民体系，开发好国际移民红利
笔者曾在2009年出版的《人才战争》最后一章提出，“打造一个世界的‘中国梦’”，提出在世界70多亿人口中选人才，建立国际人才扎根中国的制度体系。随着中国日渐成为最具有吸引力的移民目的国，建立由签证、绿卡、入籍等政策构成的系统的人才移民政策体系，开辟来华移民的新时代，开发好国际人才来华的红利，将成为未来30年中国发展的重要引擎。通过移民体系吸引人才，体现的不只是一个身份、一张护照，还有一个国家的软实力，一个国家的机会和梦想，以及一个国家给予公民的尊重、机会、保障、福利，也是建立具有国际竞争力的人才制度的基础。
1．建立系统化的移民体系
目前我国主要采用外国人在中国就业、外国专家在中国工作、留学生回国和在华留学生、外国人在华永久居留申请等多种制度并立的行政管理模式，相互之间并没有衔接，不成体系。
所谓系统的人才移民体系，即由签证、绿卡、入籍等构成的递进的政策体系，这一体系规范了国际人才的进入、工作、居留、成为公民的各个环节，是一整套引进、选拔、评估人才的招募机制，是世界各地顶尖人才来到中国寻求发展、发挥作用、做出贡献并且安家扎根所的基本保障和配套政策。其中，签证应对的是短期人才需要与流动，以及人才环流的行为，避免非长期需要的人才留下来成为负担；绿卡和入籍制度，则是欢迎长期需要的人才以及杰出人才永久性地流入并最终归化为本国人才。
移民体系建设的重点，一是加快来华留学签证与工作签证的衔接，从制度上放开留学生毕业在华工作的限制，设计来华留学毕业生在华寻找工作的临时签证，以及临时签证与工作签证的转换，畅通“在中国找工作–获得签证–申请绿卡–入籍成为中国人”的路径，留住来华留学生的优秀人才为我所用；二是加快研究制定《投资移民法》和《技术移民法》；三是设立专门的移民事务管理机构；四是完善经济移民制度，放开投资移民和技术移民；五是完善包括非常规移民、亲属移民等相关移民制度。
2．加快研究制定《投资移民法》和《技术移民法》
在入境、居留、移民管理方面，我国的相关法律主要包括2012年6月底修订出台、2013年7月实施的《中华人民共和国出入境管理法》、1996年实施的《外国人在中国就业管理规定》以及2004年实施的《外国人在中国永久居留审批管理办法》。这三部法律规范了外国人在中国出境入境、在中国就业、在中国永久居留的三大内容。近几年我国在海外高层次人才引进、绿卡待遇提升等方面也出台了一系列的意见、办法，作为引进高层次人才的重要依据。
过去十多年，我国在引进海外高层次人才方面做出了巨大努力，但是目前引进的高层次人才绝大部分还是华人，真正的外籍高层次人才比较少。而对于外籍高层次人才而言，我国没有《投资移民法》和《技术移民法》，相应的多为政策性文件，及海外高层次人才的法律和政策性文件的有部门二十多个，条文不明确，涉及部门众多，外籍人才很难知悉它们的存在或内容。
由于外籍高层次人才问题涉及外事问题，其涉及面广、敏感度高。在这种情况下，法律法规层面的顶层设计更不能“缺失”。而且党的十八届四中全会审议通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》明确提出，完善涉外法律法规体系；而早在十年前，中国有关部委就在草拟《技术移民法》和《投资移民法》。只有出台人才移民的相关法律，才能真正实现人才移民管理有法可依，提高对外国人才管理的可预期性，减少涉外纠纷。从国际情况来看，各国都通过制定移民法，规范外籍人才引进的各项制度，制定统一标准，为本国的人才引进提供完善、统一的依据。
我国可以在综合《中华人民共和国外国人入境出境管理法》、《中华人民共和国外国人入境出境管理法实施细则》、《外国人在中国就业管理规定》、《外国人在中国永久居留审批管理办法》等法律法规的基础上，加快研究制定《投资移民法》和《技术移民法》，使我国在人才移民引进与管理的法律框架更加科学、系统，在具体操作上也能实现有法可依。
3.设立外籍高层次人才统一事务管理机构
移民事务纷繁复杂，外籍人才对我国的行政体制又缺乏了解，为了给他们提供便利，同时提高国内相关部门工作效率，建议借鉴发达国家和地区的经验，设立专门的移民事务管理机构，统一管理外国人签证、居留、工作、入籍等事务，统一审批签证、绿卡和入籍的申请，以及处理包括外国人申请绿卡、入籍成功之后的社保、档案以及可能的集体户口等相关事务。
4.完善并开放投资移民和技术移民类别，降低申请门槛
2012年12月，中共中央组织部、人力资源社会保障部、公安部等25部门联合下发的《外国人在中国永久居留享有相关待遇的办法》，规定了持中国绿卡的外国人原则上可享有“国民待遇”，此办法提高了中国绿卡的含金量。但是，中国绿卡的类别和申请仍需要进一步完善。
2004年出台的《外国人在中国永久居留审批管理办法》共有29条内容，分别对外国人申请在中国永久居留的资格条件、申请材料、审批程序、审批权限、取消资格等方面作出了明确规定。
从申请条件方面来看，申请绿卡必须符合“7项条件之一”。其中4条是有关本土公民直系亲属移民的规定，3条是人才绿卡申请规定。人才绿卡简单归类为：投资绿卡类别、技术绿卡类别、国家利益绿卡类别，具体条件如下：
(1)投资绿卡类别：在中国直接投资、连续三年投资情况稳定且纳税记录良好的。评估要求主要集中在实际缴付的注册资本金上：1)在国家颁布的《外商投资产业指导目录》鼓励类产业投资合计50万美元以上；2)在中国西部地区和国家扶贫开发工作重点县投资合计50万美元以上；3)在中国中部地区投资合计100万美元以上；4)在中国投资合计200万美元以上。
(2)技术绿卡类别：在中国担任副总经理、副厂长等职务以上或者具有副教授、副研究员等副高级职称以上以及享受同等待遇，已连续任职满四年、四年内在中国居留累计不少于三年且纳税记录良好的。还要求个人必须出具任职单位出具的本人职务或者职称证明；《外国专家证》或者《外国人就业证》；任职单位的登记证明以及年检证明、个人完税证明。同时对其任职单位也有规定。
(3)国家利益绿卡类别：对中国有重大、突出贡献以及国家特别需要的。
建议改革当前的绿卡制度，建立技术移民、投资移民、自雇移民、国家利益与贡献四大类别人才移民机制。参照国际通行的标准，设立量化评估体系和年度需求额度，全面评估相关申请者的素质和情况。技术人才绿卡改革为有工作邀请的雇主联合申请和独立申请相结合两种模式，雇主联合申请类别以职业而非职位作为申请门槛，实施国际通行的积分评估制，对用人单位不再进行限制。投资人才绿卡则在全面评估投资者的商务能力、背景、年龄、家庭资产等各方面情况的基础上进行评估，不再仅仅看投资金额。针对诺贝尔奖得主等全球领军型人才、人文艺术学科的高层次人才、商业精英和创业人才等类别的人才，实行独立申请即自雇移民制度，不要求先在中国工作、居留以及找到雇主。同时，考虑特殊情形，设计绿卡变更，允许绿卡持有者可以变更绿卡类别。
此外，进一步降低原籍中国的华人获取中国绿卡的门槛。首先，对于在海外获得硕士以上学位、原籍中国的人士，允许其申请绿卡。第二步，允许凡是改革开放以来从中国内地出国的原中国公民申请获得绿卡，并享受绿卡提供的所有待遇。
5．制定外籍人入籍归化的政策
我国相关法律文件中尚无外籍人才加入我国国籍的相关规定。建议在《国籍法》或《外国人在中国永久居留审批管理办法》等相关法律文件中，增加外籍人才入籍我国的相关条文。如申请绿卡成功后累计居留留满5年以上，无任何违法记录，提出申请并通过入籍考试，就允许入籍；同时规定归化入籍者若干年内不能竞选公职，不能担任例如国家主席、国家总理等重要以及具有国家象征意义的职位。
（三）加强移民融入服务和非常规移民的管理，提升国际形象
非洲作为一个新兴的未开发市场，商机巨大，再加上中国对非洲国家政府的支持，大批中国海外移民前往非洲。21世纪以来，投资移民、技术移民、劳务移民、留学生移民和非法移民数量的急剧增加。随着中国在非洲的人员的增加，非洲人民对中国的印象开始发生变化，大量非洲人为中国所吸引，到中国来发展。由于广州等地的气候与非洲相近，大量非洲人集聚广州，部分媒体戏称非洲人已成为中国的‘第57个民族’”。
目前，有多少非洲人在广州，并没有准确的数。据广州市某副市长称，截至2014年10月25日，广州非洲人口数量为1.6万左右，其中常住6个月以上的约4000余人，而临时来穗的约1.2万人。广州市公安局出入境管理支队队长说，2013年广州有30万人次非籍人士的住宿登记。中山大学社会科学调查中心执行主任梁玉成认为，1.6万只是有合法身份的非籍人士，不含那些非法居留的人口。综合相关调查来看，非洲人在广州应该是数十万的规模，除广州之外，在义乌等城市的非洲人也在增加。非洲人来中国，主要是从事商业往来，和早期中国移民一样，主要是要追求美好生活。
大量外籍人士（包括大量非洲非常规移民）进入中国，在为繁荣经济、促进中国城市国际化发挥积极作用的同时，也给城市管理、社会稳定以及安全环境带来了挑战。我国应该正视国际移民带来的这一挑战。如奥巴马所说的“追查、围堵和驱逐数百万的非法移民是不现实的”，“在全球化时代，发达国家需要面对这样一个事实：他们将会吸引更多来自贫穷国家的移民进入境内”。我国虽然还不算发达国家，但随着中国的和平崛起，越来越多的贫穷国家的移民将进入境内。这就要求：
其一，正视移民给社会管理带来的挑战与风险，从思想观念和制度安排上，对外来移民及时做出相应的准备。
其二，对于合法、守法的外籍人士，以服务为主，创造良好的环境，提供便利，增进国内公民与移民的相互理解，使其能尽快融入我们的社会，消除文化隔阂与排外情绪。
其三，借鉴国际经验，依法管理“三非”人员。治理“三非”外国人员和欢迎国际化人才并不矛盾。可借鉴其他国家处理“三非”的经验，分阶层对待“三非”人员，对工作时间短的“三非”人员依法遣返回国；同时加快完善外籍人才的管理，减少“运动式”地打击“三非”的活动，加强常态性管理。
（四）进一步改善签证审批制度
针对近年来入境人次减少的现状，进一步改善我国的签证审批制度。第一，对于已给予中国公民免签、落地签、延长签证有效期等便利化措施的国家，予以对等政策，进一步促进两国人才互流、互动。第二，增加我国72小时免签的试点，延长免签时间。第三，扩大中国护照的含金量，将免签协议从外交、公务护照或因公护照扩大至因私护照。第四，进一步简化华人回国探亲的签证程序，取消回国探亲邀请函，或推出海外侨胞证等针对华侨华人的回国便利化措施。第五，规范境外外国人签证中介服务制度，降低入境签证成本。
本文选自《中国国际移民报告（2015）》，主编：王辉耀 苗绿， 社会科学文献出版社
