刁大明：特朗普的人事布局到底有什么玄机
2016年12月29日
刁大明，中国社会科学院美国研究所助理研究员、中国与全球化智库(CCG)研究员
2017年的某一天，为了推进文化艺术交流，世界各国文化部门的官员造访华盛顿之时，在那里迎接他们的美国艺术事业“当家人”极可能将是那位更易被人记住叫“洛奇”的动作男星。是的，西尔维斯特·史泰龙正在为缺席《敢死队4》寻找着另一个借口：除了在《奎迪2》里再续洛奇佳话之外，这位70岁的银幕硬汉估计要为生平第一个公职流下“第一滴血”：据传史泰龙将被年长他三周的当选总统唐纳德·特朗普提名为美国国家艺术基金会（National Endowment of the Arts）主席，进而成为这个拥有1.5亿美元年度预算的独立机构的第二位演员主席。
▲据传史泰龙将被特朗普提名为美国国家艺术基金会主席
如果说史泰龙的“零表情”在过去40年早已堪称是美国的“代表性面孔”而少了些许稀奇的话，特朗普在当选后六七周来公布的团队名单却足以频频令外界大呼意外：浓烈的“白、男、富、军、右”气息一时间弥漫在华盛顿上空，似乎在未来四年都无法消散。
做历史横向比较的话，特朗普的“组队”在近几届当选总统中算是很高效的。在11月9日确定当选后，特朗普马不停蹄地开始会见各路人马，宾朋的名单中不仅包括力挺伯尼·桑德斯的民主党人，即来自夏威夷的美女国会众议员塔尔西·加伯德（Tulsi Gabbard），还有在整个竞选季节中把反调从头唱到尾的2012年共和党总统候选人米特·罗姆尼，甚至连今年年初凭借《荒野猎人》如愿以偿的小李子也曾造访特朗普大厦。所有这些纷繁甚至矛盾中的举动，都似乎是为了向华府政治圈和大众舆论释放各色试探气球，小心翼翼地回收着种种猜测与评头论足，再聪明地作出最终的人事选择。
▲新任白宫办公室主任莱恩斯·普里布斯Reince Priebus
11月13日，特朗普意料之外地抛出了第一波团队人选：现任共和党全国委员会主席莱恩斯·普里布斯（Reince Priebus）出任白宫办公室主任，而竞选团队的首席执行官斯蒂芬·班农（Stephen Bannon）获任白宫总战略师兼顾问。这种打底式的布局基本上注定了特朗普团队“双核”引擎的前景。虽然相比于2008年时奥巴马当选后两天就确定白宫办公室主任的神速还有些距离，但特朗普在11月18日宣布司法部长提名的节奏，却刷新了1988年老布什以来出手组建内阁的最快纪录。根据统计，1968年以来，只有老布什在当选第一周就宣布了两位内阁人选，而特朗普在第二周着手确定组阁名单已比奥巴马的第三周或者克林顿与小布什的第四周都要高效了。截止到圣诞节前后的第六周半，特朗普已正式提名了当今15个内阁成员中的13人，如果可以在年内填满农业部长和退伍军人事务部部长的两个缺位，则仍是1968年以来完成内阁“填空游戏”用时最短的当选总统。关于“高效”的解释其实有很多，但至少说明特朗普在努力加紧为执政做好准备；而这种三下五除二的人事安排，似乎也希冀着向外界传达出“大权在握”“游刃有余”的明确信号。
▲特朗普竞选团队首席执行官斯蒂芬·班农（Stephen Bannon）获任白宫总战略师兼顾问
然而，特朗普点将用兵的节奏也的确缺乏一些所谓的“章法”。比如，奥巴马在2008年11月24日集中公布了包括财长、经济顾问委员会主席、国家经济委员会主任兼总统经济政策助理在内的一系列经济团队，而在12月1日又同时宣布了包括国务卿、防长、司法部长、国土安全部部长、总统国家安全事务助理以及驻联合国大使等在内的外交国安团队名单。虽然也存在12月中旬连续几天零散揭晓人选的情形，但奥氏排兵布阵整体上还是让人感受到了几条清晰的线索，而如今的特朗普却更多展现出了杂糅无章的一面。
除了11月18日司法部长、总统国家安全事务助理以及联邦调查局局长等人选同时浮出水面，11月30日财长与商务部长人选携手公布于众之外，其他职位的人选基本上都是跨政策领域的“天女散花”，即便是同步宣布也颇有凑热闹的架势，比如11月23日确定提名的教育部长与驻联合国大使。换言之，下手快但却节奏凌乱的组队风格，当然可以被贴上“不走寻常路”的又一个反建制标签，但也突出了不求通过人事布局释放政策信号，而是竭力不断主导媒体议程、维持高关注度的倾向。确定一个人选就赶快公布一个，生怕被外界嗅出“麾下无人可用”的气味，这种急于自我实现的动机越来越难以被特朗普的强势外表所掩饰。再联想到他过去六七周来在推特等社交媒体上的各种嘴硬，作为美国首位在初选和大选中均未过半的当选总统而言，粉饰“弱势”也的确需要超群的演技了。
那么，紧接着的问题是，这样一波波“快刀不斩乱麻”的人事布局到底构架出了怎样的团队呢？当把目前确定的内阁成员一一拼接起来的话，特朗普政府的全景竟然可以极其模范地满足了共和党的一贯审美标准。目前内阁成员中包括了两位将军、五位富商（横贯石油利益、华尔街利益）、五位保守派共和党人（四位来自南方、一位来自山区）以及一位反建制派共和党人（卡森大夫），这基本上与当今共和党内部军事鹰派、重商温和派、宗教保守派等主要派别构成了完美的一一映射，定点锁定了共和党主流板块的核心诉求。
▲赵小兰获提名交通部长，图为赵小兰夫妇
同时，在某些职位的遴选上，特朗普的计算甚至是“技高一筹”，比如力邀先后在布什父子政府内出任要职的赵小兰（Elaine Chao）“回锅”，间接搭建起通向由赵小兰夫君米奇·麦康奈尔（Mitch McConnell）出任多数党领袖的国会参议院的沟通之桥；又如从南卡州州长任上招揽到印度裔女性妮姬·黑利（Nikki Haley）出使联合国，以凸显“特朗普美国”的多元性；再如提名国会众议院预算委员会主席汤姆·普莱斯出任卫生部长，从而让卫生部时隔24年后再度回到了一位医生的领导之下；类似强调专业度的人事安排还有：分管拉美地区的南部战区前司令约翰·凯利（John Kelly）获得国土安全部部长提名，以便负责应对拉美移民；内政部部长人选、来自蒙大拿的国会众议员瑞安·津克（Ryan Zinke）也延续了新政以来这个职位的人选大都来自西部落基山区或西海岸各州的一般惯例。
▲分管拉美地区的南部战区前司令约翰·凯利（John Kelly）获得国土安全部部长提名
当然，不可否认，特朗普团队中的军人、富人以及白人成分的确有些过度，但如果细致梳理，很多看似失调的状态也并未都偏离到了历史轨迹之外。
在重用军人方面，特朗普罕见地在防长、国土安全部长以及总统国家安全事务助理的职位上同时任用了军人，而分别作为司法部长、内政部长以及能源部长提名人选的杰夫·塞申斯（Jeff Sessions）、瑞安·津克以及里克·佩里（Rick Perry）也都曾有过戎装生涯。不过，这种安排事实上是延续着共和党甚至是两党的一些传统。比如，对总统国家安全事务助理这个位置而言，迈克尔·福林（Michael Flynn）远非首位将军：奥巴马上台之初的詹姆斯·洛根·琼斯（James Logan Jones）以及里根最后时光的科林·鲍威尔（Colin Powell）也都是四星上将。再如，其实对比小布什内阁的话，其首位卫生部长汤米·汤普森（Tommy Thompson）以及首位交通部长诺曼·峰田（Norman Mineta）也曾早年参军。即便是特朗普在内阁中任用的两位将军部长，前者防长詹姆斯·马蒂斯（James Mattis）虽然是1950年乔治·马歇尔以来首位军人防长人选，但毕竟并未首例；后者约翰·凯利如果就位，只是国土安全部的第五位部长，虽然是首位军人部长，但因为先例不多，也无法权衡。
▲候任总统国家安全事务助理福林
换言之，特朗普内阁中的所谓“军”的色彩在历史比较上还算勉强，外界担忧的起源来自福林或者马蒂斯们的经历与立场。他们都是经历过反恐战争而新近退役的军事将领，甚至马蒂斯还需要针对《1947年国家安全法案》关于军事将领退役7年后才能出任防长规定的豁免。这些充斥着既视感且高度同构的反恐经验促使他们单向度地强烈反对奥巴马的中东政策，给人以一朝权在手即刻反扑中东的调整预期以及对其重蹈覆辙的不寒而栗。
▲提名国防部长马蒂斯
在重用商人方面，特朗普的确大举向其亲近的商业界张开了双臂，揽入了多位富商。虽然财长人选史蒂文·努钦（Steven Mnuchin）和商务部长威尔伯·罗斯（Wilbur Ross）因与华尔街的密切关系以及在金融危机期间的收购行为而备受抨击，但事实上也符合共和党选择财经界贤达主掌财经议题的惯常做法。比如，小布什内阁的三位财长分别领导过美国铝业集团、CSX集团以及高盛集团，而两位商务部长则分别来自能源产业和食品行业。事实上，这两个极具经济风向标意义的人事安排水落石出后，市场预期的走势很快就给予了默许。
▲财长人选史蒂文·努钦（Steven Mnuchin）
雷克斯·蒂勒森的国务卿提名在重用商人倾向上肯定是最为刺眼的。作为第69任国务卿的人选，这位埃克森美孚总裁兼CEO将是美国立国以来第一位毫无政治经验的国务卿，也能与特朗普的反建制派定位严丝合缝。除了加重特朗普原本自带的难以撇清私人生意与国家公事之间区隔的尴尬之外，蒂勒森被广泛认为具有足够的国际视野与跨国运作能力，而且其代表的石油利益也足够令包括布什家族在内的不少共和党人心悦诚服。最后剩下的问题其实并非是围绕着美俄关系的走向展开的，而是以后世界各国的外长们是否搞得清楚与自己对话的到底是美国首席外交官还是世界顶尖石油商。
▲候任国务卿蒂勒森
蒂勒森“商而优则仕”的大胆跨界远不是最为令人担心的，至少还不如特朗普关于教育部长和劳工部长的提名那么夸张。自1979年设置教育部以来，部长的人选往往以联邦、州或地方层次教育管理经验者居多，其他人选也包括法官、州长、大学校长以及学者等等，但由贝奇·德沃斯（Betsy DeVos）这样一位对教育议题素有想法的非专业人士就位却还是头一遭，而且德沃斯本人还身具作为安利集团创始人之一的儿媳以及黑水集团创始人埃里克·普林斯（Erik Prince）的姐姐这一高度争议的双重身份。而在劳工部长人选上，两党一般会倾向于遴选相对熟悉政府运作特别是劳工实务的国会议员、政府行政官员、学者甚至是工会领袖出任。即便是大企业出身的人选，也一定兼具处理劳资关系的丰富实战经验，比如尼克松时代的詹姆斯·霍格森（James Hodgson）或者里根时代的雷蒙德·多诺万（Raymond Donovan），但目前获得提名的以反堕胎律师背景出道的餐饮业巨头安德鲁·普兹德（Andrew Puzder）却显然有悖于这些指标。在教育和劳工如此两个直接关乎蓝领中下层群体利益诉求的要职上安排高高在上的富人，特朗普政府未来的民生政策能否有效回应制胜选民盘，的确让世人捏着一把汗。
在尚未出炉的农业部长和退伍军人事务部部长的人选上，特朗普正在面临完成规定动作的艰巨压力。最为棘手的是，特朗普急需一位拉美裔部长：自1988年9月劳罗·卡瓦佐斯（Lauro Cavazos）就任里根政府的教育部长、进而成为美国首位拉美裔内阁部长以来，除了小布什时期内的2003年到2005年之外，拉美裔从未缺席过美国联邦政府的内阁；而且，老布什政府以来，没有任何一届政府开启时缺少拉美裔部长的身影。也正是因此，目前盛传农业部长人选的领跑者已是得克萨斯州农工大学前校长埃尔莎·穆拉诺（Elsa Murano）女士。同时，虽然未必如强调拉美裔地位那么紧迫，但特朗普是否要延续小布什、奥巴马两任政府开启之初就跨党任用内阁部长的做法，构成了另一个重大悬念。虽然信心满满地会见了两位民主党籍国会参议员，即北达科他州的海迪·海特坎普（Heidi Heitkamp）以及西弗吉尼亚州的乔·曼臣（Joe Manchin），但连在共和党党内都迫切需要维持整合的特朗普估计是难以完成这个在极化年代里强颜欢笑的“政治任务”了。
即便特朗普的内阁班子并非想象中的那么奇葩，但在“组队”过程中却能让外界听出了一些弦外之音，那就是特朗普目前身边形成的封闭而内斗的“小圈子”。事实上，由于同样缺乏华府“圈内人”经验，奥巴马上台之初的决策团队基本上都是其国会参议员任内或竞选期间的年轻助手们，这也决定了其“小圈子”的封闭性与同质性。比较而言，特朗普身边的“小圈子” 也一样充斥着其竞选过程中的得力助手与主要支持者。但由于其竞选团队经历过多次颠覆式重组，在半路又多次接纳了多位“建制派”共和党人的加盟背书，因而特朗普的“小圈子”不但封闭，而且也充斥着“内斗”气氛。目前观察，这个“小圈子”至少存在着三部分人：以候任副总统迈克·彭斯（Mike Pence）以及候任白宫办公室主任普里布斯为代表的传统共和党“建制派”；以班农、福林、获任总统顾问的竞选经理凯莉安妮·康威（Kellyanne Conway）为代表的激进保守派；以及以特氏大女儿伊万卡（Ivanka Trump）、大女婿贾里德·库什纳（Jared Kushner）为代表的“家庭成员派”。
自特朗普当选以来，传统“建制派”与激进保守派之间就爆发了愈发明显的冲突，最为外化的体现就是国务卿人选上的拉锯。有个段子说，罗姆尼之所以抱憾未能最终获得国务卿提名，就是因为特朗普的最后要求是让罗姆尼道歉，但罗姆尼坚持说，“我写过一本书，就叫《无可致歉》（No Apology），所以我也无法道歉”，于是也就只好一拍两散。这个段子背后的意思应该是，传统派支持以罗姆尼为代表的主流共和党人选，并期待借机向所有传统派专才放出强烈的揽才信号，而激进派则强调所谓的“忠诚度”，进而倾向于鲁迪·朱利安尼（Rudy Giuliani）、戴维·彼得雷乌斯（David Petraeus）等持有激进立场。这样一来，最终的蒂勒森更像是两派僵持不下之后的妥协结果。最具戏剧性的是，伊万卡、库什纳等“家庭成员派”似乎在关键决策中始终扮演着绝杀角色，有效平衡着传统派和激进派。特别是在梅兰尼亚最初两年将留在纽约陪伴小儿子读书的传说下，伊万卡被认为将部分地充当“第一夫人”的角色，美国也就连带着有了所谓的“第一女婿”。当然，“家庭成员派”的参与也可能提升特朗普政府决策的理性：家庭成员顾及家族企业在特朗普卸任之后的商业利益以及家庭成员个人未来可能的政治前景。
▲11月17日，日本首相安倍晋三访美与特朗普的女儿伊万卡夫妇交谈
特朗普拔擢经济系教授彼得·纳瓦罗（Peter Navarro）领衔新设置的国家贸易委员会的惊人之举，也验证了其竞选团队中的核心智囊正在顺利升级为主导决策的“小圈子”的明确趋势。另外一个未必积极的消息是，特朗普正在考虑任命《华尔街日报》前驻华记者、伊战与阿战老兵马修·波廷杰（Matthew Pottinger）担任国安会亚洲事务顾问。与2006年才对中国萌生敌意的“反全球化”旗手纳瓦罗不同，波廷杰上大学时就学习了中文，因而也较为熟悉中国事务，但从他驻华期间所撰写的新闻报道看，其对华立场也难言乐观。而这样一个名不见经传的人选之所以得以成型，完全是因为波廷杰在2010年前后与福林合作撰写过一份关于美军在阿富汗情报活动的调研报告有关，这次合作无疑令波廷杰成为了福林的心腹之人。也就是说，特朗普如今所依仗的是这样一群在竞选中死心塌地的支持者以及这些支持者们所信赖的其他人，而这些支持者的支持动机最为多见的情况要么是出于投机目的、要么是处于共和党阵营边缘的非主流派的放手一搏。
从过去不到七周里的种种言辞举止观察，特朗普一定会经历比以往历届总统都更为漫长的“学习周期”，其完整对外战略的阐述可能要在就职后半年乃至一年后才会得以清晰。虽然当前美国两党在亚太战略上已具有高度一致性，但特朗普政府新版亚太战略的细节也极可能要等到2017年年底APEC峰会前后才能公诸于众。在这个演进的漫长过程中，受到福林、马蒂斯乃至纳瓦罗的驱动，特朗普政府不但会对奥巴马政府在中东地区的“廉价存在”实施“急转弯”，更会召回“以实力促和平”的旗号、强化在亚太地区的意识形态介入与军事战略部署。更为严峻的挑战是，面对着对国际事务缺乏了解的实际不足以及易怒且易反戈一击的微妙心态，特朗普不排除出现超出常规合理预期的举动，甚至是在突发事件的处理上会表现出偏执倾向；特别是在那些很清楚特朗普不清楚什么、却很清楚自己希望从中实现什么的福林或者纳瓦罗们的推波助澜之下，特氏存在作出极端反应的高可能性。一旦这种极端反应所带来的后果不可逆的话，特朗普的所谓“学习周期”也将戛然而止，接下来也只能是世界跟着美国一起买单了。
文章选自大家，2016年12月27日
