徐洪才：设立G20秘书处和构建“5+1”宏观经济政策协调机制
2016年5月23日
二十国集团（G20）作为当今世界经济合作首要平台，在共同应对2008年国际金融危机中发挥了重要作用，但也面临权威性不够、执行力不足等问题。在新形势下，G20使命和定位正在发生重大变化，即从短期应对金融危机转向促进全球经济长期可持续发展。G20第11次领导人峰会将于今年9月份在中国杭州召开，目前各项筹备工作正在紧锣密鼓地推进。我国作为此次G20领导人峰会的轮值主席国，应该抓住这一“二十年等一回”的机遇，主动设置相关议题，引领G20机制转型，在全球治理中扮演更积极的角色。其中最为重要和迫切的议题，就是设立G20秘书处和完善系统重要性经济体的宏观经济政策协调机制。
设立G20秘书处和完善全球宏观经济政策协调机制的背景和意义
近年来，中国国家主席习近平在多个重要国际场合呼吁国际社会加强宏观经济政策协调，并通过G20等机制改善全球经济治理，避免世界主要大国宏观经济政策溢出效应产生的负面影响，以推动世界经济复苏和实现强劲、可持续、平衡增长，但是这一重要倡议至今尚未得到很好地落实。
第一，当前世界经济增长乏力，各国经济走势和政策严重分化，特别是系统重要性经济体宏观经济政策负面溢出效应增加，全球系统性金融风险上升，迫切需要完善全球宏观经济政策协调机制。
目前，美国经济率先回暖，进入加息轨道。欧洲经济复苏乏力，欧央行仍在加大量化宽松（QE），日本“安倍经济学”收效甚微，日本央行不久前也推出了负利率政策。与此同时，全球大宗商品价格持续低迷，短期资本流出加速，外汇市场震荡加剧，新兴经济体面临新的风险。2015年，主要经济体货币兑美元汇率大幅贬值，特别是某些系统重要性经济体采取竞争性贬值政策，增加了全球系统性金融风险。在这一复杂背景下，亟待建立和完善大国宏观经济政策协调机制，以避免金融危机再次发生。
第二，现有全球宏观经济政策协调机制存在严重缺陷，难以满足全球金融稳定和世界经济健康发展需要。
第二次世界大战之后，由国际货币基金组织（IMF）、世界银行和世界贸易组织（WTO）等“三驾马车”组成的布雷顿森林体系得以确立。70多年来，在经历20世纪70代浮动汇率制度诞生、80年代七国集团（G7）成立、90年代WTO取代关贸总协定（GATT）以及1999年G20建立，布雷顿森林体系不断演变，在全球经济治理领域发挥了重要作用。目前，面对新的全球共同挑战，这一体系的诸多弊端逐渐暴露。例如，在财政金融政策协调方面，G20存在每两年一次成员之间的相互评估机制，对各国财政状况、公共债务和潜在风险进行评估。这具有积极意义，有利于揭示风险，促使被评估国家高度重视，调整经济政策，降低潜在风险。但是，这一评估体系最终依赖于成员国自觉，缺乏应有的约束力。尤其是面对系统重要性经济体宏观经济政策明显分化、溢出效应增加的问题，似乎还未找到有效的解决之道。在贸易政策协调方面，目前各种双边和多边自由贸易协定（FTA）蓬勃兴起，WTO多哈回合谈判严重受阻。另外，当前世界主要经济体都面临各自的结构性问题，G20财长和央行行长会议已将“结构性改革”纳入“强劲、可持续和平衡增长”框架，在结构性改革方面G20成员国同样需要加强政策协调。
第三，G20作为国际经济合作首要平台，已在全球经济治理中发挥重要作用。
在此基础上，对G20施加“技术性”改造，完善G20全球宏观经济政策协调机制具有现实可行性。G20集合了全球经济主要决策者，既包括发达国家代表，也包括主要新兴经济体和发展中国家，其所代表的人口数量、国土面积、国内生产总值（GDP）和贸易量都占到全世界的大多数，对全球经济影响举足轻重。一直以来，G20会议作为世界主要经济体领导人信息交流和政策沟通平台，但其最大不足就在于缺乏执行力，有可能沦为“空谈俱乐部”，因此影响了G20的权威性。目前，G20由轮值主席国组织召开相关会议，包括G20国家领导人峰会及G20财长和央行行长会议，派生形式还包括商业二十国集团（B20）会议和智库二十国集团（T20）会议等，各种附属工作组为相关会议提供支持。但由于相关会议内容庞杂，参与成员较多，导致协调工作难度大，效率也不高。近年来，G20成员国一直有设立G20秘书处的呼声。G20秘书处作为常设机构，负责G20相关会议休会期间各项工作的组织和协调，其优点就在于它是长效机制，有助于提高成员之间政策沟通、协调的及时性和有效性，也有助于督促G20相关决议落实和加强G20与其他国际组织协调。设立秘书处还可以避免G20会议议题和风格受轮值主席国的影响。
建议依托IMF建立G20秘书处，
建立“5+1”宏观经济政策协调机制
第一，依托IMF设立G20秘书处。
IMF作为二战之后建立的布雷顿森林体系重要组成部分，长期以来，在协调各国宏观经济政策方面发挥了无可替代的作用，特别是在应对全球金融危机方面扮演了重要角色。而且，IMF作为国际组织，有着丰富的全球经济和金融治理经验，对于多边组织内部运作机制较为成熟，IMF有能力承担好G20秘书处的职能。加上之前相关会议早有此类呼声，现在中国是顺势而为，在主场正式提出该议题，必然会得到G20成员国的广泛拥护。
第二，构建“5+1”全球宏观经济政策协调机制。
在建立G20秘书处等长效机制的同时，作为IMF特别提款权（SDR）篮子货币成员的五大经济体，即美国、欧盟、中国、英国和日本，都是当今世界的系统重要性经济体，其中任何一个经济体宏观经济政策变化都会对世界经济产生重要影响。加强五大经济体宏观经济政策沟通和协调，无疑有助于有效减轻全球宏观经济政策负面溢出效应，及时化解各种潜在风险，进而维护全球金融稳定和促进世界经济强劲、可持续、平衡增长。所谓“5+1”，即美国、欧元区、中国、英国和日本，再加上IMF。“5+1”定期开会，对其宏观经济政策，包括：财政、货币、汇率、贸易和结构性改革等进行磋商和协调，目的在于扩大五大经济体宏观经济政策正面溢出效应，减少其负面溢出效应。
第三，推动IMF扩大SDR使用范围。
当前，国际货币体系仍以美元主导，实际是将风险和责任过多集中于美元。这一体系蕴含着潜在系统性风险，不利于全球金融稳定；由于存在特里芬悖论，实际也不利于美国保持货币政策独立性，美联储在维护美元币值稳定和国际流动性供求平衡之间经常面临两难选择。提升SDR作为“超主权”货币在国际支付中的地位，将有利于降低国际货币体系风险，也会增加IMF金融资源，使之更好地担负其职能。目前，SDR作为调整国际收支不平衡环节的记账符号，存在较多局限性，使用范围很窄，规模非常有限。扩大SDR使用的倡议由来已久。在2009年G20领导人伦敦峰会前夕，俄罗斯和中国曾先后通过官方途径提出提升SDR在国际货币体系中地位的建议。中国人民银行行长周小川也曾专门撰文探讨扩大SDR使用。如何扩大SDR使用？一是建议修订SDR相关制度。包括完善SDR定值和发行方式，同时建立和其他货币之间的清算关系。二是扩大SDR在解决成员国国际收支不平衡矛盾和危机救助中的使用。三是拓宽SDR作为计价单位的使用范围，包括在国际贸易、投资中使用。四是IMF利用SDR向各国中央银行和世界银行等多边开发金融机构提供贷款，促使SDR在全球重大基础设施项目投资中使用。
总之，今年中国作为G20轮值主席国，应当主动提出依托IMF建立G20秘书处和“5+1”宏观经济政策机制的议题。落实这些建议，可由智库组织召开研讨会，就设立G20秘书处和“5+1”宏观经济政策协调机制，包括组织架构、议事规则、运行机制等展开学术讨论，先发出声音，营造良好氛围。与此同时，中国应在场外积极与各国沟通，尽快形成共识。然后，在G20财长和央行行长会议上正式提出。最后，在9月份G20领导人峰会上形成正式决议。
文章选自《中国发展观察》，2016年第8期
