推动签证政策便利化，开发海外人才红利 | 智库研究

（一）顺应新时期我国人才流动速度加快的现实需要　　

　　目前，中国的世界经济地位有了显著的提升，根据IMF的预测，以购买力平价计算，2014年 中国的经济规模将超过美国成为世界第一。中国对海外人才的吸引力也急速增加。海外华侨华人是我国最应优先吸引的一部分人才，海外优秀留学生、外国专家及专 业人士，也是我国应该尽力争取的国际人才群体。签证便利化是促进人才跨境流动的第一步，也是我国当前急需降低的人才壁垒之一。

　　APEC后，我国还将承办2016年的G20峰会，中国全球影响力进一步飙升，是我国开放国际人才流动大门的良好机遇期。国家主席习近平也指出，要择天下人才为我所用。近来，我国签证便利化进程也出现明显加速的势头。2014年11月14日，外交部领事司司长黄屏在介绍中外人员往来便利化新进展时说，除此次中美签证互惠安排外，我国正加紧与其他多个国家就双边人员交往的制度化安排展开磋商和会谈。英国、法国、意大利、德国、西班牙等国也越来越多地为符合条件的中国公民颁发长期多次签证，英国最长也可颁发10年有效多次签证。截至目前，已有91个国家与中国互免持外交护照人员签证，87个国家与中国互免持公务护照人员签证，34个国家与中国互免持公务普通护照人员签证，4个国家与中国互免持普通护照人员签证。39个国家与中国签订了53份主要适用于持普通护照人员的简化签证手续协定或安排。因此，中国政府在便利签证上的积极作为，赢得国民的高度拥护。

（二）实施开发海外人才红利、引进海外人才战略的内在要求

　　目前我国已进入老龄化社会，社会经济发展的人力资本出现短缺，严重制约着人才红利的开发。因此，为了进一步推动整个社会经济的发展，我国未来的发展将从传统的依靠人口红利转向人才红利，从开发国内人才红利转向开发国际人才红利。

　　目前，我国高层次人才队伍存在年龄结构老化等问题。据调查，中国国企高管中51-60岁的人占到65%，中国高管平均年龄53.83岁，而韩国上市公司高管平均年龄为52.5岁，海尔、华为这样大型民企高管的平均年龄仅有47.5和46岁。

图4 中国央企高管年龄分布

资源来源：《国企》杂志，央企高管年龄调查分析，2013年2月。

图5 中国央企高管与其他企业高管平均年龄的比较

资源来源：《国企》杂志，央企高管年龄调查分析，2013年2月。

　　为调节人口年龄结构，根据十八届三中全会通过的《 中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》会议精神，我国全面“启动实施一方是独生子女的夫妇可生育两个孩子的政策”。但是实施近一年来，“单独二孩”政策的放开没有带来婴儿潮，而且单独二孩申请的数量在持续下降：从最开始的每天接近4000例下降到大概每天2400例。单独二孩政策中，符合条件的夫妻申请生育二胎的人数低于预期。目前，中国的生育率远低于更替水平，因此在未来的15至20年里将会面临人口大幅减少。劳动力人数的减少已初见端倪，人口老龄化的过程也在加速。

　　面对当前人口老龄化可能带来的种种问题，党和国家领导人也开始加紧对海外人才的重视，2014年12月12日，第一次以留学工作为主题的全国性会议在北京召开。国家主席习近平对会议作出重要指示，要求要“统筹谋划出国留学来华留学”，这是我国历史上首次将来华留学和出国留学并重。国务院总理李克强也对会议作出批示，称“留学事业是我国改革开放事业的重要组成部分。通过留学工作培养汇聚人才是国家重要的软实力建设”。刘延东副总理也提出“坚持教育开放合作不动摇，立足中国，面向世界。”来华留学政策实现突破后，大批来华留学生将面临居留甚至入籍的问题。我国目前不允许外国留学生毕业后留华工作、即使拿到工作签证，获得绿卡的门槛也很高。许多外国人才反映，由于制度障碍，他们在中国发展不具备长期可能性，没有“盼头”。我国设立顺畅的人才签证、居留、绿卡和入籍的通道，并制度化，指标化，为外国人才设立可能达到的“奋斗的目标”，给他们来华发展的“稳定预期”。签证制度设计是来华留学政策最重要的方面之一。

（三）促进华侨华人回国发展、参与现代化建设的重要前提

　　据估算，我国目前是世界上海外族裔最多的国家，拥有6000万的海外华侨华人。上世纪80年代后，北美国家成为中国新移民的目的地。目前，美国的华裔人口超过200万，加拿大华裔人口已经超过170万。在庞大的华人华侨群体中，有不少是高学历、高技能的人才。随着中国发展机遇的增多，华侨华人回国的现象与日俱增。根据中国与全球化智库（CCG）估算，目前在加拿大的华侨华人专业人士（获得学士学位以上的人士）约30万，是世界上拥有海外华人专业人才第二大的国家，仅次于美国。根据CCG调查，在加拿大的华人专业人才中，有80%以上年均往返中加的次数在2次以上。他们多数与祖国保持联系，有些直接从事中加经贸合作的商务工作。

　　当今时代的海外华侨华人，较强的参与政策建议的意识，对颁发“海外公民证”和“海外侨胞证”的呼声越来越高。同时，众多的华人社团，为他们提供了声张权益的场所。根据CCG研究，当今的海外华裔整体专业形象已经从过去的“三刀”（菜刀、剪刀、剃刀），变成了“三师”（工程师、医师、会计师）与“三家”（科学家、企业家、发明家）。现在他们多数从事技术性或管理性工作，并参与组建或活跃于各种专业社团。2014年2月8日，美国华人全国委员会（NCCA）、美国华人专业团体联合会（UCAPO）、中国旅美科技协会（CAST-USA）、美国中美联合商会(CAUCC)等社团在美国大华府地区蒙郡议会大楼就曾联合举办了“海外华人身份证研讨会”，探讨“海外华人身份证”的必要性和可行性。经过热烈讨论，与会者一致呼吁中国政府尽快通过法律程序，以发放“海外华人身份证”的方式，恢复海外华人在中国的永久居民身份。

（四）部分出入境签证政策便利化相对滞后

　　总体来讲，我国外国人出境入境的签证政策总体趋势是放宽的，但依然存在改进的空间。

　　1985年，我国出台《中华人民共和国外国人入境出境管理法》，1986年出台《中华人民共和国外国人入境出境管理法实施细则》；2013年，新出台的《中华人民共和国出境入境管理法》将中国公民和外国人出入境统一纳入，同年，出台《中华人民共和国外国人入境出境管理条例》。

　　在新的出入境管理法中，将原有的八类签证改为十二类签证。通过剥离和新设，新增加的签证类别有R字签证（人才签证）、Q字签证（探亲签证）、M签证（商务签证）、S签证（亲属签证）。签证类别细化，签证手续办理更有针对性，有助于提高签证审批效率。

　　但是，根据新法规定，持我国探亲签证，需要出具邀请函，一定程度上增加了海外华人回国探亲的签证办理障碍。为外国华人回国探亲特别设立了探亲签证：“Q1字签证，发给因家庭团聚申请入境居留的中国公民的家庭成员和具有中国永久居留资格的外国人的家庭成员，以及因寄养等原因申请入境居留的人员；Q2字签证，发给申请入境短期探亲的居住在中国境内的中国公民的亲属和具有中国永久居留资格的外国人的亲属”。但是根据新法规定，回国探亲需要出具国内亲属出具的邀请函：“申请Q1字签证，因家庭团聚申请入境居留的，应当提交居住在中国境内的中国公民、具有永久居留资格的外国人出具的邀请函件和家庭成员关系证明，因寄 养等原因申请入境的，应当提交委托书等证明材料；申请Q2字签证，应当提交居住在中国境内的中国公民、具有永久居留资格的外国人出具的邀请函件等证明材料。”

　　同时，新法和条例中，并没有对R字签证（人才签证）的“人才”进行明确定义。按照新的出入境管理法，“R字签证，发给国家需要的外国高层次人才和急需紧缺专门人才”。新法只规定“申请R字签证，应当符合中国政府有关主管部门确定的外国高层次人才和急需紧缺专门人才的引进条件和要求，并按照规定提交相应的证明材料。”，可见，我国尚没有在全国范围内可以申请“人才签证”的“人才”标准。这种模糊定义对外国人申办人才签证、国内人才签证政策的执行造成了障碍。

（五）推动我国签证政策便利化的建议

　　我们建议，借助APEC中美签证互利的时期，积极听取海外华侨华人、及外国来华人士的建议，进一步降低全球人才来华的壁垒。

　　1. 参考中美十年签证，将十年多次往返签证拓展至发达国家

　　中美双方给予对方公民最长十年有效期的多次往返签证，这一措施获得广泛的社会好评。目前，美国是接受我国留学生的第一大国，这极大的方便了我国留学生海外学习、生活，也方便促进美国学生来华交流、学习。目前，加拿大、日本等国家纷纷对我国实现签证有效期延长、缩短签证办理时间等措施，我国可以积极与世界各国谈判，不仅努力争取他国给予我国公民更多出入境便利待遇，也相应地给予他国更多便利措施。可以借用美国的模式，对于已经给予中国公民免签、落地签、延长签证有效期等便利化措施的国家，将相应的便利反向给予对方国家。如加拿大等已经单方面给予中国公民10年多次往返签证的国家，我国也应对等给予加拿大公民10年多次往返签证，这样的往返签证将大大缓解外籍人才来华的不便，简化签证的繁琐程序。

　　目前人才签证细则还没有出台，对于哪类人才可以申请、签证的有效期、如何申请等，均无明确的规定。而且由于人才签证的发放涉及到人才的评估、审议等环境，办理程序较为复杂。如果对发达国家开放十年多次往返签证，人才（尤其是环流型人才）来华短期工作就不需要申请人才签证。这种情况下，人才签证可与工作签证结合，在对人才进行综合评估后，人才签证可以作为更长时期的工作签证，同时也作为外国人才申请绿卡的资格证明。

　　2. 增加我国72小时免签的试点，延长免签时间

　　我国自2013年7月实行72小时过境免签政策以来，取得了较好的政策效果。北京实行过境免签政策后，2014年过境免签旅客超过4万人次，享受免签的旅客量呈现稳步增长的态势。72小时过境免签，不仅可以促进旅游消费，还可以促进来华学术访问和交流。很多来华参与国际研讨的专家学者，不必因为在华短短1-3天的停留而办理签证。日本近期也考虑对中国公民实施便利的签证措施，称将放宽给予中国公民多次签证的条件，不再要求首次赴日必须去冲绳等少数指定区域。建议我国也增加72小时过境签的试点城市，或尽快向全国推广实行这一政策。

　　3. 设立优秀外国留学生工作签证制度

　　目前来华留学生比例太低，不到国际水准的十分之一。我国需要增加来华留学生工作实习签证，吸引优秀外国留学生愿意留在中国发展。尽快放开留学生毕业在华工作的限制，对于在中国毕业拿到中国学位的外国留学生，给予一年到两年的实习工作签证，同时加大吸引外籍教授和教师的引进力度，给他们发放5年期的人才工作签证。

　　4. 建议进一步简化华人回国探亲的签证程序，或推出针对华侨华人的回国便利化措施，如海外侨胞证等

　　回国探亲邀请函，确定能使邀请人要对他所发邀请函的内容负责，体现“出具邀请函件的单位或者个人应当对邀请内容的真实性负责”的规定。但是，我国不同于欧美国家，拥有数量庞大的海外华侨华人。他们回国探亲交流的需求很大，统一规定使用回国探亲邀请函，会为他们回国带来很大不便。海外华侨华人，很多接用回国探亲的机会，回国参观、交流，增强对祖国的认同感。如果能进一步简化他们回国的程序，可以为我国吸引更多海外华侨华人回国服务打下基础。

　　如果取消回国邀请函的措施，会为管理外国人带来不便，可以考虑出台专门针对海外华侨华人的签证便利化措施，为这一特殊群体来华提供便利。可以考虑给予海外同胞回国十年签待遇，适时给予海外公民证和侨胞卡。中美互签十年有效期签证后，有加拿大的大陆移民社团认为，对于华裔加拿大人来说，10年期多次往返签证只是过渡，最终还是希望能获得侨胞证。发放侨胞证和海外公民身份证，可以很好的弥补回国探亲邀请函造成的华人回国不便。

　　5. 规范境外外国人签证中介服务制度，降低海外华人回国签证成本

　　目前，中国驻外签证机关基本上都委托签证申请服务机构接受持普通护照的外国人赴中国大陆的签证申请，负责代驻外签证机关收取签证费并发证。2013年《中华人民共和国外国人入境出境管理条例》法律化了境外外国人签证中介服务制度。虽然境外外国人签证中介服务制度减少了我国驻外签证机关的工作量，提高了驻外签证机构的工作效率，与其他国家的接受签证申请的做法一致。但是存在着外国人不能直接向驻外签证机关提交申请、多支付费用、收取费用不公开等问题。一些熟悉汉语和中国大陆情况的外籍华人对此有反对意见，他们对除缴纳签证申请费外，还必须向外国人签证服务机构支付服务费和通过他们提交签证申请有异议，不愿意花费费用通过签证服务机构提交签证申请。

本文选自《中国国际移民报告（2015）》，主编：中国与全球化智库（CCG）主任王辉耀，社会科学文献出版社