储殷、黄日涵：重返中国在缅甸被搁置项目，当地民意反对竟源于两个谎言 | 专家观点
2016年1月25日文/中国与全球化智库（CCG）研究员储殷、黄日涵
进入2016年，随着“一带一路”倡议更深入推进，更多的中国企业将走进沿线国家与地区，更多的合作项目将在沿线国家与地区落地。而新的一年，国际政治与经济形势所呈现出的巨大不确定性，预示着“一带一路”倡议下的一些合作项目，所要承受的政治、经济与社会风险很可能进一步上升。
这里，有必要提及中国企业投资缅甸的密松水电项目——2011年因缅甸政局变化而被迫无限期搁置，就是中国企业走出去遭遇困境的一个“典型案例”。日前，笔者走进了密松水电项目现场，经过多方调研，发现“密松之惑”在中国企业走出去、海外利益保护等方面所具有的参考价值，在2016年，越来越得以凸显。如何化解中国海外利益保护中的类似“密松之惑”，这个课题越来越具有紧迫性。
缅甸政治变化导致项目搁置
对于大多数对密松水电项目一知半解的普通人而言，大致上总有一种印象，那就是密松水电站项目是中方走缅甸上层路线，主动推进的一个项目。缅甸方面似乎是被动的、不情不愿的一方。但实际情况却与这种看法大相径庭。事实上，密松电站是缅甸政府强力推动的项目。
对于积贫积弱的缅甸而言，电力建设是其国家发展的基本前提，而相比于火电、核电以及新能源发电来说，水电是污染较小、投资性价比最高、安全性最高的选择。任何对缅甸国家发展有责任感的领导人，不管他是民选的也好、威权的也好，都会将缅甸的未来与水电项目联系在一起。
缅甸目前拥有1亿千瓦的水能资源，主要集中在伊洛瓦底江、萨尔温江、锡唐河、钦敦江等河流上。其中伊洛瓦底江及其上游的两条支流迈立开江、恩梅开江不仅蕴含水能最大，而且在开发条件上较为优越。尤其是迈立开江与恩梅开江的汇合之处密松，更是最适合水电项目之地。开发密松水电，曾经是缅甸全国上下的民心所向，甚至早在1952年缅甸政府就提出了修建密松大坝的计划。此后找了欧洲、日本以及中国等多方的投资者，只是因为资金、电力市场及西方制裁等问题，最终没有立项成功。
缅甸政府将目光最终投向了中国。缅甸政府自2001年开始就在不同渠道与中方进行接触，并于2003年邀请昆明水电勘测设计院就“伊洛瓦底江密松大坝多用途水利项目”进行勘察。相比于缅甸方面的急切，中方企业由于该地区的复杂政治、社会局势，而在初期的接触中非常谨慎。为了推动项目进展，缅甸政府高层、军方将领以及地方领导人都多次对中方释放善意。尤其是后来成为缅甸总统的吴登盛更是多次对中国有关部门和企业进行动员与保证。在缅甸政府的热情推动下，在2006年10月的第三届中国东盟投资峰会上，缅甸政府与中国电力投资集团投资终于达成意向，并最终于同年签署了谅解备忘录。
坦率而言，国电投在密松水电开发的过程中，表现出了高度的谨慎与专业，而绝不是如外界一些基于想象与偏见的批评一样，只考虑了工程技术上的可行性。国电投在自然条件、工程可行性以及环保、当地社群、安全局势方面都做了大量工作，并邀请了第三方国际机构进行评论，在与缅甸方面订立合同的过程中也充分考虑了各种风险，各种环境评估、合同准备等预备工作就耗时近3年的时间。
然而人算不如天算的是，当水电项目开工之后，缅甸的政治形势发生了巨大变化。缅甸军政府不仅开始了政治体制改革，而且有意识地向西方示好，且与中国拉开距离。作为中国在缅的标志性工程，密松电站不可避免地受到了这种政治变化的严重影响。一方面，日本等国控制了多家缅甸国内的重要媒体，并以通过这些媒体对密松项目进行了大量的不实批评，从而让国内民意逐渐形成了对于密松水电项目的普遍反对意见。另一方面，以吴登盛总统为代表的缅甸改革势力，出于加强自身权威，未来可能的民主选举布局的意图，又试图迎合这种民意。吴登盛总统对待密松项目的态度由最初的积极推动，逐渐地变化为消极拖延甚至公开反对的态度。在2011年，吴登盛总统最终公然违反了自己对中国有关部门和国电投的承诺，宣布在自己的总统任期内搁置密松项目。
事实上，密松水电站从启动到搁置，缅甸政府基于政治考量的违约是根本性的原因。中方企业完全可以依据合同主张缅甸政府的违约责任。然而基于中缅关系大局的考量，在多方协调下，中国国电投并没有选择法律解决，而是寄希望于通过进一步的工作来最终推动项目。目前中国企业的忍耐与等待，并不是软弱的束手无策，而是保持多种选择的耐心观望。应该说在缅甸新政府上台之后，密松水电项目仍然存在着恢复的可能。即便不能恢复，中国企业也完全可以主张自己应得的补偿。
电站项目背后存复杂利益博弈
除了缅甸高层在政改中的立场摇摆，密松项目的另一大阻力，就是克钦邦复杂的政治局势。密松工程地处缅北克钦邦，该邦是缅甸第二大民族邦，密松北部山地为少数民族景颇、载瓦、勒且、日旺、傈僳、龙窝族所占据。这六族人口近60万常被人统称为克钦族，武装力量接近两万人，长期与缅甸政府处于打打停停的态势。
对于少数民族地方武装而言，虽然也乐观水电项目上马以后带来的当地社会发展，但更关注的是自己能从中获益多少。值得注意的是，尽管国内一些学者认为，密松水电站的选址地涉及克钦族不容侵犯的圣地，但一方面克钦只是一个对山地六族的统称，所谓圣地只是其中景颇一部的一个传说，另一方面克钦族在2006年以前也很少提及这个传说。
所谓克钦族的发源地一说，在很大程度上只是一个少数民族武装用以反对密松电站的理由与用来博弈的筹码。地方势力真正关心的是两个问题：一个是密松水坝建成以后自己的实际控制区域尤其是迈立开江、恩梅开江之间的江心坡可能会被淹没。另一个则是项目完成之后，政府军在密松的驻扎。除非缅甸政府在密松水电项目上给予地方武装足够的分成，地方武装肯定不会同意修建水坝。然而，缅甸政府军也担忧电站分成会被地方武装用来壮大自己，从而进一步加剧地方割据。因此双方始终无法达成妥协。近年来，双方在密松上游来回拉锯，导致中方规划中除密松电站外的另外几个电站也难以开工，甚至出现了地方武装在中方工地布雷的情况。
目前密松项目最大的问题在于，政府军与地方武装僵持不下，谁也不能完全做主，以至于谈判成本高昂。
“一带一路”需要人脉畅通
在目前“一带一路”倡议的推进过程当中，有一种观点认为，由于“一带一路”沿线国家巨大的基建需要，只能依靠中国解决，因此中国企业与项目就会大受欢迎。可事实上从密松的情况来看，情况远非如此。任何社会的诉求都是多元的，并不是所有的社会都和中国一样以经济发展为中心，也并不是所有的硬发展都能在任何情况下成为摆在第一位的硬道理。
在缅甸，中国最大的教训就是让硬实力突出的企业，陷入了竞争者软实力的包围之中。密松电站之所以陷入所谓民意的反对，归根结底在于两个谎言：一个谎言是密松电站的选址处是克钦族的宗教圣地，甚至是缅甸国家文化的圣地。“文化圣地”的提法严格来说，是一家克钦族背景的国际非政府组织于2007年提出，其题材来自于散乱的当地传说，而在此之前从未得到过缅甸甚至克钦邦内的普遍承认。其在三江交汇之处的纪念碑是在2014年赶制的。然而通过日本等国所控制的媒体的不断宣传，这个谎言现在已经在缅甸相当多数不了解当地情况的公众当中成为一个事实。
另一个谎言则是密松电站可能会带来大坝溃堤的风险。对于居住在库区当地的民众来说，所谓文化圣地的说法，往往很难起到煽动的作用，但是对水电项目安全性的危言耸听则往往很容易打动人心。密松地区是缅甸信奉基督教的主要地区之一，各山地居民聚落教堂林立，且多与美国等西方国家教会保持着密切的联系。淳朴的山民对牧师的布道往往深信不疑，而所谓的溃坝风险恰恰正是通过一场场教堂里的布道而深入人心。尽管中国企业采取的国际上抗震性最强的面板堆石坝的方法，并且在汶川大地震中经受过检验，但仍然无法消除当地居民对流言的恐惧和对神父的迷信。
从某种意义上来说，密松电站体现了中国在“一带一路”建设中的一个突出问题，那就是在基建、发展的硬实力上，中国具有无可置疑的硬实力，但是在传媒、宗教、社会组织等软实力上，中国却往往缺乏相应的布局。这种软硬实力的不匹配，造成了中国企业往往在当地社会不尽理解甚至充满误解的状态下展开工作。尽管有关部门与企业的工作人员付出了艰苦的能力，但相比于其他国家全方位的布局，中国人仍然常常陷于“孤军奋战”的境地。
中国的海外利益保护必须解决这种软硬实力不匹配的“密松之惑”。中国在“一带一路”不仅要追求道路畅通，而且要追求人脉畅通；不仅要实现产能输出，而且要实现好感输出。在一些大的项目落地之前，对于所在国的媒体、社会组织的工作恐怕要先落地、先到位。更重要的是，中国的有关部门必须认真思考“创造性介入”与“不干涉内政”原则之间的关系，要主动积极地推动外部环境向着和平、稳定与发展的大方向转变。就好像密松项目的僵局能不能破，归根结底取决于有关部门能否形成合力，推动缅甸国内政治和解一样。如果这个过程，你不去推动、不去参与，那么自然有人会去做、会去参与，这个结果就是你在这个国家的话语中被边缘化，而你的利益也很难得到真正的保障。
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