从尼泊尔事件看领事保护，中国还可以做些什么
2015年4月29日
文/中国与全球化智库（CCG）主任王辉耀
尼泊尔8.1级超强地震后，中国飞机第一个到尼泊尔接回中国游客。26日晚8时20分，亲历地震的115名乘客安全归国。一条深夜的朋友圈让国民振奋，各种发出“看到这样霸道的中国，我们就放心了”的感慨。
如今中国公民有更多的机会去到国外，但可能遇到的海外安全风险也日趋复杂多元，领事保护的需求日趋多样化、复杂化，乃至碎片化，其具体诱因主要包括以下四个方面：
一是非人为意外因素。随着出国人数的增加，流动范围和密度的扩大，海外中国公民在国外遭遇各种自然灾害、事务灾难和公共卫生事件的几率和风险上升；此次尼泊尔发生的灾害即属于这一类。
二是社会政治矛盾。随着中国国际地位的提升、国家影响力的迅速扩大，海外中国公民容易成为恐怖袭击、绑架劫持等非传统安全威胁的软目标，成为一些国家内部不同力量博弈的重要筹码；
三是经济利益冲突。一些“走出去”的企业对东道国的内部形势和法规政策环境了解不足，对海外本土化经营重视不够，容易造成经济纠纷，因挤占市场和资源份额、影响就业用工关系而被东道国民众诟病。部分企业违规作业，不注重所在国的环境保护和社会责任，激化了东道国民众的排斥情绪。
四是公民和企业自身素质存在的问题。由于在防灾抗险方面接受的教育不足，很多国民缺乏应急避险的能力。许多海外企业和人员对东道国历史传统和风土人情缺乏了解，对当地习俗、礼仪、禁忌等不够尊重，日常生活缺乏自律，不文明行为时有发生。海外留学生，特别低龄留学生的安全意识相对淡薄，加大了出现意外和自身受到各种伤害的可能性。
近5年来，外交部领事保护中心与各驻外使领馆处理各类领事保护与协助案件数量年均约3.5-4万起，境外中国公民和企业面临的安全形势十分严峻。
此次中国政府在公民撤离中表现出一个国家面对突发事件时对于国民的担当。但面对日益复杂的国际形势和迅速增长的出国人数，在领事保护方面，中国还可以做些什么？
采取多元模式保护公民
中国目前的领事保护工作整体上主要仍以政府为主，而在发达国家主要采取的是政府、企业、非政府组织和个人共同参与、互相配合、相互补充的多元模式和格局。我们的传统模式具有“集中力量办大事”优势，能够在最短的时间内汇聚较大的资源参与海外公民和机构的保护，但随着“走出去”的公民和企业分布越来越广泛，领事保护遇到的问题越来越复杂，领事保护的经费筹措和成本支付问题也越来越突出。在2014年的利比亚撤侨过程中，有关部门改变了政府大包大揽的做法，进行了改进的尝试，积累了新的经验。如何进一步规范政府、企业和公民个人的责权义务关系，探索合理有效的成本转移支付制度，仍然是需要进一步研究解决的问题成本转移支付制度有待探索。
此外，领事保护工作涉及面广、综合性强。在目前的领事保护工作机制中，虽然建立了“五位一体”的工作机制，但在很大程度上还是依赖外交部领事保护中心的协调作用，地方、企业的主观能动性和责任感调动仍不够充分，存在“小马拉大车”的问题。一些国家在海外领事保护十分重视发挥非政府组织和商业性安保机构的作用，而如何结合中国的国情和实际情况，探索借鉴相关经验，仍然是一个新的课题。总的看，要使领事保护工作按照中国共产党第十八届四中全会提出的要求，从单一主体管理向多元主体治理转变，通过系统治理、依法治理、综合治理、源头治理相结合实现多层次、多领域依法治理 ，还需要进一步加强探索。
公共外交和软环境建设面临一些新问题
良好的国家形象和友善的外交关系是领事保护，尤其是领事保护应急工作得以顺利开展的重要保障，成熟的公共外交是树立良好国家形象、降低国民海外风险的有效途径。随着“以人为本、外交为民”的外交理念不断深化，中国政府对公共外交的投入和重视不断上升，外交部新闻司专门设立“公共外交办公室”，驻外使领馆和国内各类群众团体、非政府组织在海外广泛开展文化传播活动，推出一批扶贫济困项目，国家汉语言文字办公室自2004年以来在全球96多个国家开设了400多家孔子学院和500多家孔子学堂，这些公共外交活动增进了各国民众对中国的了解和友好感情，为领事保护工作的开展创造了有利环境。
随着中国企业和公民“走出去”的不断发展，公共外交和软环境建设也面临一些新问题。例如，近年来中国企业从“项目和人员走出去”向“资本走出去”的转变加速，越来越多的中国企业涉足国外高科技领域投资，追求高附加值投资，民营企业在对外投资中表现也日益活跃。企业在海外遇到的政治风险和法律风险随之上升，有时会因非经济因素被人为污名化和妖魔化，招致排挤和冲击。随着近年国际经济形势的变化，中国公民前往海外投资置业成为新的热潮。从2011年起，中国人成为美国第二海外房地产买家，中国海外投资移民也随之呈现迅速增长之势 。这些“新移民”高调进入美、英、澳等国社会，对当地社区和侨社均一定影响和冲击。面对这些新因素、新变化，有必要在领事保护与公共外交的结合方面与时俱进地进行研究，并有针对性地采取相应举措。
扩大对外信息传播，加强综合保障建设
领事保护工作具有典型的窗口特征，领事保护工作信息的对外传播，是塑造良好国家形象、传递民间友好、促进中国与世界良性互动的重要抓手。同时，良好的国家形象和友好的民意基础，又是领事保护水平提升不可或缺的重要条件。为此，有必要进一步加大领事保护工作信息对外传播的力度，在实践中强化四个个方面的“紧密结合”，为领事保护创新发展提供更为充分的综合保障。
具体而言，一是将领事保护信息传播与公共外交紧密结合，共同着力于塑造有利的舆论氛围和国家形象，营造有利益领事保护创新的软环境。二是领事工作信息传播与发挥侨务工作的传统优势结合，认真研究等华人华侨相关的重要法律问题，吸收借鉴国外相关经验，充分发挥海外华侨华人团体和组织的作用，增强海外“安全网”的厚度和弹性。三是建立一支专门从事海外领事保护工作的工作队伍，及时发布、整理相关领事保护信息，加强网上舆情追踪和引导，在瞬息万变的信息时代掌握网络舆情主导权。四是将领事工作信息传播与公民安全教育紧密结合起来，开阔公民的国际视野，增进其对领事保护工作特质和海外安全形势的了解，增强其安全避险意识，倡导良好的行为规范，使领事保护更好地实现为“走出去”的中国公民实现自己的梦想保驾护航、为实现中华民族伟大复兴的“中国梦”添砖加瓦的历史使命。
