京华时报：七管齐下 绿卡制度创新关系人才未来
2014年6月13日
新加坡资政李光耀曾说，“中国是从13亿人里选人才，而美国则是从70亿人中选人才”。作为世界第二大经济体和持续高速增长大国，中国对外国人才的吸引力越来越大，但中国的绿卡经常被称为“世界上最难拿到的绿卡”。在全球人才激烈竞争的新背景下，中国需要从过去30年的招商引资转型到未来30年的招才引智，进一步提升中国人才强国战略。近日，中央组织部透露，有关部门正积极研究修改“绿卡”审批管理办法，降低绿卡门槛，设置更加灵活务实的申请条件，加大吸引海外人才的力度。
□美国
绿卡新法案加剧人才争夺战
6月5日，美国政策国家基金会发布的一份报告指出：“在推动美国科学与工程领域发展的过程中，移民发挥着日益重要的作用，这种作用反映在他们的得奖、研究、创业和教育方面。”
报告认为上世纪60年代美国移民政策发生重大变化，尤其是1965年国会通过的《移民和国籍法》，废除了关于国籍来源配额的种族歧视条款，使美国向亚洲移民打开了大门；还有上世纪90年代通过的《移民法》，增加了与工作相关的绿卡发放数量。这些政策变化的结果是，美国吸引着全世界人才，并直接反映在美国的诺贝尔科学奖获奖数量上，从1960年至2013年美国就有72名移民科学家得奖。
移民还成为美国科研不可或缺的力量。在美国的7大顶级癌症研究中心中，42%的研究人员出生在外国，其中得克萨斯大学MD安德森癌症研究中心的移民科学家比例高达62%。在教育领域，2011年，美国大学电子工程专业的全日制在校研究生中外国学生占71%；2011年，美国计算机科学专业的国际学生占65%。在美国科学与工程领域拥有博士学位的就业者中，外国人比例从1993年的23%增至2010年的42%。美国由风险资本投资的上市公司在2006年至2012年期间达到92家，所占比例为33%。美国市值前50名的上市公司中，有近一半是移民创建或共同创建。
最近，美国总统奥巴马就移民改革发表有关讲话，并动用行政手段推出两项移民政策新规，一是允许H1B工作签证持有者的配偶在等待绿卡审批过程中在美国工作；二是更新现有法规，让来自一些国家的专业人士更便于在美国就业并永久居留，希望以此敦促美国国会众议院尽早通过移民法案。此前，美国国会参议院已经通过了美国30年来最大规模的移民改革法案，改革措施包括：取消人才移民配额，大幅提高外国人工作签证的数量，推出吸引外国人才来美创业签证等。
移民改革一直是奥巴马在他第二任期内最重视的施政重点。可以预见，移民法案一旦经国会众议院通过，将对中国人才吸引产生巨大影响。
□中国
最难拿的绿卡卡在职称
中国政府也十分重视国际人才。国家主席习近平今年5月22日在上海会见外国来华工作专家代表时指出：“一个国家对外开放，必须首先推进人的对外开放，特别是人才的对外开放……现在，我们比历史上任何时期都更需要广开进贤之路、广纳天下英才。要实行更加开放的人才政策，不唯地域引进人才。”中央有关部门积极响应，表示正在研究修改中国绿卡审批管理办法，降低绿卡门槛，设置更加灵活务实的申请条件，加大吸引海外人才的力度。
作为世界第二大经济体和持续高速增长大国，中国对外国人才的吸引力越来越大，但中国的绿卡经常被称为“世界上最难拿到的绿卡”。自从2003年正式实施绿卡制度，10多年下来，中国发放的绿卡数量仅有5000多张，年均发放几百张，而美国一年发放的绿卡数量就达100万张，很多发达国家每年也是几万张，几十万张。
申请的门槛高，有一些硬性要求过于刻板，导致中国绿卡的发放量极少。与西方国家通常不看职位，而看重学历、语言水平和在本国工作经验的绿卡制度不同，中国的绿卡在职称和任职年限等方面的规定相对比较不灵活，导致中国绿卡门槛较高。居留门槛过高，直接导致了我国的“移民赤字”问题。根据中国与全球化智库和社科文献出版社发布的《中国国际移民报告2014》蓝皮书，目前中国内地海外移民存量已达934.3万人，而在我国有合法居留身份的外国人仅为84.89万人，移民赤字高达到849.4万人。移民赤字问题反映了我国人才流失、资金流失的基本事实；也反映了我国外流的人才和资金并没有得到相应补充。
□建议
招才引智加大对海外华人回归的服务力度
中国需要放开移民绿卡制度，吸引全世界人才来华工作和学习，提升中国的国际人才战略。为此，需要考虑以下七个方面。
放宽绿卡的申请范围门槛
中国绿卡申请的门槛高。根据《外国人在中国永久居留审批管理办法》的规定：对于技术类永久居留外国人，指的是在中国担任副总经理、副厂长等职务以上或者具有副教授、副研究员等副高级职称以上以及享受同等待遇，已连续任职满四年、四年内在中国居留累计不少于三年且纳税记录良好的。再有就是在国内已经具有“千人计划”专家身份的，或者是在考虑中的地方人才吸引计划里面的。这些都门槛过高，针对人群十分有限。
美国、欧盟、日本、韩国、香港、台湾等国家和地区，发放绿卡大部分没有对职务或已经在国内居留的时间要求，而俄罗斯只要有年薪超过45万人民币的外籍企业雇员，该雇员就可以申请绿卡。
因此，建议放宽绿卡的发放范围。在国外，可以考虑在国外获得博士学位，或硕士学位有5年工作经验以上，国内相关行业或专业缺乏的人才，或被国内企业雇佣且薪资收入达到一定水平的人才，照章纳税的都可以开放申请绿卡。海外华人亲属团聚的绿卡也应该放开。
开放海外直接申请绿卡并增设申请机构
国际上绝大部分的绿卡申请，主要都是直接来自海外，而不是来自国内，因为吸引人才的主要对象是在海外，而不是已经来到国内的外籍人。
目前，中国绿卡的申请对象还主要是已经来到中国的外籍人，数量和质量十分有限。建议中国开放国外直接申请绿卡的渠道，直接面向国际上的优秀人才，吸引他们来中国发展，给他们发放中国绿卡。为了应对绿卡申请门槛降低后带来的申请数量增多，为申请绿卡者提供便利，建议增设绿卡申请办理机构，一方面，在全国多地设立办理机构，方便在华外国人士办理；另一方面，由于外籍人才主要在海外，加上我国拥有6000万的海外华人华侨群体，这个群体中的高层次人才，与祖国文化相通、血脉相连，不少人士希望回国定居，为国服务，是申请绿卡的重要群体，建议在海外使领馆设立绿卡申请窗口部门。
开放投资移民类别以吸引资金和人才
我国每年有超过一万人的投资移民去美国、加拿大、澳大利亚、新西兰和欧盟等国家，吸引投资移民人才和资金已经是国际惯例。而我国还没有开放投资移民，无法吸引创新创业人才来中国发展，给中国带来资金流、人才流、创意流、创新流。
我国可以借鉴国际上的经验，开放外籍投资移民来中国，既可以给中国带来资金，还可以带来投资创业人才，创造就业机会，加强和投资移民所在国的往来，对中国有巨大的好处。
开通永久居民“入籍归化”渠道
从绿卡制度来说，现在还没有获得绿卡多少年后可以申请入籍的规定。
目前，移民入籍规定主要从亲属关系考虑，必须是中国人的亲属，定居在中国，尚未出台专门的非依亲关系的外国人通过技能、资金获得绿卡之后如何入籍归化的政策。因此，我国需要像其他国家一样出台入籍归化政策，建立相关渠道，还可以设置一些加速入籍的条件。可以考虑在申请绿卡成功后居留满5年、且累计居留时间达到3年以上，允许提出入籍申请并通过入籍考试，就可以入籍。
也就是说，要完善长期签证、绿卡、入籍之间的协调互补关系，建立完整、完善、系统的外国人出入境、就业、居留以及移民事务管理的政策体系，开通永久居民“入籍归化”渠道。
建立统一机构管理绿卡申请及审批
目前，我国绿卡发放数量极少，与我国还没有建立移民局和人手不充足有关。在发达国家和地区都有一个政府部门，例如美国公民与移民服务局（USCIS），澳大利亚移民和公民部、日本厚生劳动省、韩国就业和劳工部等。中国台湾也在5年前建立了移民署等，来单独审批外国人长期工作和居留申请。
绿卡制度是为国际人才竞争服
务的，并且需要与本土人才资源形成互补而不是零和竞争的关系。而我国没有一个专门的移民事务管理机构，对工作许可、签证、绿卡及其他相关手续管理分散，程序繁杂，对国际人才来华工作造成很多障碍。建议成立中国国际移民局，统一管理外国人签证、工作、居留、移民的事务，统一审批绿卡和入籍申请，以及处理包括外国人申请绿卡、入籍成功之后的社保、档案以及可能的户口等有关问题。
开放外国留学生在华实习工作签证
国际上大部分发达国家都在争取中国的留学生，并提供毕业后两年的工作实习签证，还鼓励其中的优秀者申请绿卡。而现在来中国的留学生数量十分有限，毕业后也无法取得实习工作签证，更不能在中国合法居留，只好沦为“三非”的打击对象。比如，北京中关村的许多企业都希望聘用来华留学的优秀毕业生，以帮助他们开拓海外市场，但苦于没有正常的渠道和政策帮助他们聘用海外人才，对国内企业参与国际竞争十分不利。
因此，建议开放外国留学毕业生在华实习工作签证，对其中工作满两年的优秀人才可以申请中国绿卡。
面向海外华人发放类似绿卡的华裔卡
鉴于目前申请绿卡的主要人群是海外华人，为了申请的方便和快捷，可以考虑发放类似绿卡的海外华裔卡。截至目前，印度已发放了1200多万张海外印度裔卡，欢迎海外印度人回国工作定居，享受选举和被选举权利以外的所有本地居民待遇，受到海外印度人的普遍欢迎，成功吸引了大批海外印度人才回国发展。
现在，中国香港同胞有回乡证，台湾同胞有台胞证，唯独海外华人没有任何回国旅行的免签证件。这就急需海外华裔卡政策的实施，以方便海外华人回流，缓解中国绿卡申请的压力。
新加坡资政李光耀曾说，“中国是从13亿人里选人才，而美国则是从70亿人中选人才”。在全球人才激烈竞争的新背景下，中国需要从过去30年的招商引资转型到未来30年的招才引智，大幅降低中国绿卡门槛，进一步提升中国人才强国战略。
作者系中国与全球化智库主任王辉耀，文章选自《京华时报》理论版（2014.06.09）
