郑永年：中国如何赢得新一波开放政策？
2014年5月27日中国的开放政策已经持续了30多年，积累了非常丰富的经验。中国改革的过程也是一个可持续的开放过程。作为两个互为相关的过程，开放和改革互相支持和强化。没有开放，就很难理解改革的成功；同样，改革成功了，就可以促进更大的开放。不过要意识到，今天的中国已经面临新的内外环境，进入一个新的发展阶段。随着上海自由贸易区等新特区的建立，要赢得这新一轮开放政策的成功，人们更需要总结经验和教训。
尽管从总体上说，中国的开放政策是成功的，但从早期的沿海开放经济特区，到后来的各种形式的经济特区，有成功的，也有不那么成功的，甚至也有失败的。一个大的历史趋势就是，特区遍地开花，特区不特。无论就其本身的建设还是其扩散和复制效应，早期沿海经济特区算是成功的。但后来所建立的各种特区，尽管数量越来越多，但无论是地方层面还是国家层面的效果则越来越差。包括上海自由贸易区在内的新一轮特区建设，如果要成功，就必须逃避这个历史大趋势。
特区成功与失败的主要原因是什么？尽管这里有多元的因素，但从政策层面说，有两个互相关联的因素是关键的，那就是领导层的领导力和制度创新。
首先是领导层的领导力。无论哪一个国家，无论做什么事情，要取得成功，首要的因素就是领导能力。在多方面的领导力中，领导者的远见和顶层设计能力尤其重要。中国的第一波开放是1980年代沿海开放经济特区。在众多的特区中，深圳是最成功的。从中央层面来说，当时的中央领导层对所有这些特区，无论在广东还是福建，都是相当重视的。但为什么深圳胜出？主要是深圳面临比其他地方更大的外部压力，外部压力造就了强有力的地方领导层。从一开始，深圳特区就成为中国政治的焦点。无论是围绕“租界”、“殖民地”的主权争论，还是“姓资”、“姓社”的路线之争，焦点都是深圳。正因为深圳具有这样的政治重要性，包括中央政府和广东省政府在内的各级政府不敢怠慢，任命了一大批有远见和能力的干部和官员。这些具有远见和能力的官员，能够在中国复杂的政治环境中，通过追求思想解放“杀出了一条血路”。
中国开放的第二波是以上海为中心的长三角地区。无疑，在这一波里，上海是最成功的。除了中央层面在政治上的大力支持外，上海所拥有的众多政治和经济人才是主要因素。无论是深圳和上海，两地都能根据本地所具有的地缘经济情况而设计发展路径。除了深圳和上海，在过去的20多年里，也不断有开放区和实验区建设，但表现都不是那么令人鼓舞，甚至也有失败的案例。很多开发区没有远见，没有顶层设计，大多是一些基础设施建设罢了。实际上，开发区往往成为地方领导人的开发项目，也就是地方领导人追求地方经济增长的项目。他们只追求地方短期利益追，没有大局概念，不能把地方的发展和整个国家的发展结合起来。很多开发区甚至连本地所面临的地缘经济要素都没有考虑到，纯粹是领导人主观意志的产物。
与领导力相关的第二个重要因素是体制创新。第一个层面的远见和顶层设计非常重要，但要把远见具体化转变成为政策的顶层设计，还有一个执行能力问题。如果没有执行能力，最好的顶层设计也会变成表面文章。如何强化执行力？这里最主要的是体制创新。特区不仅仅是一个经济概念，更是一个体制概念。特区的体制如果和现存体制一个样，很难称其为特区，特区也很难特别起来。在成功的特区案例中，人们不难发现具有区别于现存体制的新体制，尤其是在经济体制方面。
体制创新平庸化的危险
特区在制度创新方面的权利，不是一些保守和左派人士所说的“特权”，而是制度创新的责任。设立特区的本意就是要为整个国家、整个社会探索一条制度创新之路。很可惜的是，从整体上来说，特区在推动经济方面的功效，远比制度创新方面的功效大。特区的体制创新能力微弱，具有多方面的因素。首先，特区体制的最初设计存在问题。特区不是政治特区，这一点并没有错。但是特区的设计者并没有对体制设计做科学深入的研究，例如把政治、行政、社会、文化等不同方面的体制区分开来，确立它们之间的边界。特区不是政治特区，也就是特区的政治体制要和国家整体的政治体制保持一致，以保障中国共产党的政治领导。但是，这并不是说其他方面的体制，也必须和现存体制一模一样。没有对特区体制有足够的认识，在体制设计时便没有解放思想，体制创新的能力自然就受到限制。
其次，即使在一些体制上原先有创新，但随着体制的运作，这些创新的方面逐渐消失，被现存体制所同化。从政治性比较强的体制领域，例如党政机构的设置、党政关系、政府层级到社会性比较强的体制领域，例如社会、文化组织等等方面，特区没有和现存体制有任何区别。特区本来就是新体制的试验，成功之后，需要推广到国家的其他地区和领域，但是现在则刚好相反，不是其他地区向特区“接轨”，反而是特区向其他地区“接轨”。再次，在特区发展过程中，意识到体制改革的重要性，一些特区，尤其是深圳，也不断推出了一些体制改革。但是体制改革从来就没有成功过。一旦体制改革的动议出现，最后往往演变成为一场意识形态之争。一旦上升到意识形态的层面，制度创新就变得不可能了。
这也就是目前“特区不特”局面的原因。缺少强有力、具有创新精神的领导层，很快就使得特区演变成为一般城市或经济区域。特区创始之时，往往出现具有远见和顶层设计能力的领导者，但一旦建立起来，政治变得平庸起来，成为国家日常政治的一部分。
如何追求新一轮政策的成功呢？最重要的是中央层面的顶层设计。上世纪80年代的经济特区是有顶层设计的，90年代的长三角的开放也是有顶层设计的。其他区域的各种特区和实验区的顶层设计，就不是那么科学了，往往是地方做好了之后，中央批准一下，实际上是中央批准的地方项目。现在也存在着这种情况。除了上海自由贸易区中央顶层设计的味道比较浓之外，其他几个包括深圳前海、珠海横琴、广州南沙、福建平潭等就缺少中央的顶层设计，更加像地方发展项目。很显然，如果要成功，顶层设计要从地方提升到中央。
与顶层设计相关的就是这些新特区的整合问题。现在人们对上海自由贸易区抱有非常高的期待，希望其能够改变目前的改革困局，把国家的改革和发展推向一个新的阶段。但这并不现实。中国如此之大，要上海自由贸易区来改变目前的局面并不现实。但如果把其他几个整合起来，形成一揽子新的开放政策，就会产生更巨大的能量。同时，现实出现的问题也要求这些新特区的合作和分工。目前，因为没有合作和分工的统筹，这些区域之间已经出现互相竞争的局面。例如一些原来放置于其它区域的项目，开始往上海自由贸易区转移，因为上海被视为具有更大的政策优势和发展潜力。竞争不可避免，也是必要的，但如果没有顶层设计，就会演变成恶性竞争。道理很简单，每一个地区的竞争力并非来自市场，而是行政和政治。
新一轮的特区如果要走向成功，必须避免缺失远见、顶层设计和创新能力的领导者。这一波开放需要更高层次、更高要求的领导团队。办特区既是地方发展的需要，更是国家发展的需要，因此，特区不能沦落为只是地方项目。就是说，特区的领导人才的配置问题要重视起来。但现在没有做到这一点。在各个地地方，无论是上海、广东和福建，负责特区的地方领导层很少有远见，能够把特区建设和国家的发展结合起来。他们更多的是像开发商，GDP主义观念过于严重，强调的往往只是特区对地方经济增长的贡献。他们对特区没有一个中长期的规划，特区定位不清楚。领导层只知道盖大楼、修高速公路。也就是说，他们擅长于“造城”，但对于“造城”之后要干什么没有清晰的概念。结果，往往会造成“鬼城”现象，“有城无市”或者“大城小市”。要改变这个局面，迫切需要配备有远见和顶层设计能力的领导班子。
现在人们的共识是，新一轮的特区需要体现的是升级版的开放政策。只有升级版的开放政策，才能打造出升级版的自由贸易区或者实验区。什么是升级版的开放政策？人们至少可以从三个方面来看。首先是产业开放的升级版，就是要从以前的制造业等方面向更高层次开放，包括金融服务贸易等方面。第二，升级版的开放政策的目标，在于服务于国家整体改革的需要，尤其是经济改革。现在的经济体制改革变得非常困难，因为每一体制背后都是庞大无比的既得利益。新的特区和试验区要改变这种情况。从这一角度来看，新的特区必须在改变国家内部的经济结构失衡方面有所作为，包括国有企业和民营企业、大型企业和中小型企业、政府和市场等之间的失衡。大力发展民营企业，尤其是金融业显得非常重要。
第三，更为重要的是实现制度的升级版。现在的设计仍然过分停留在经济技术面。特区不是政治特区，就是说特区必须在中国共产党的领导之下，但是共产党的领导并不是说特区在行政、社会和文化体制方面的创新就不可以了。可以把政治和行政、社会、文化制度等方面区分开来。共产党的政治统治不可动摇，但行政等方面的体制需要创新。如果没有体制创新，或者特区的各方面体制没有任何特别的地方，特区便会变得毫无意义。从1980年代到现在，很多特区都失去了存在的意义，缺失体制创新是主要原因。举一个简单的例子，新加坡和香港等都是一级政府，但中国的很多特区包括深圳和珠海，到现在为止仍然有三级政府、四级管理。特区俨然和其他城市一样，是一个官僚的城市。必须意识到，不是特区的经济表现而是特区的体制创新，才是特区存在的意义，更是特区可持续发展的基础。
体制创新的另一个重要方面就是体制的可复制性，就是说，在特区和实验区的新设立的体制，在其成功之后要推广到其他地区。换句话说，是其他地区要和自由贸易区和试验区的体制“接轨”，而不是相反。新体制被旧体制所同化，不是人们所希望看到的结局。上海自由贸易区的顶层设计，强调了这一点。但如何把新体制复制到其他地区，而不是被旧体制所“同化”？从过去的经验看，要回答这个问题并不容易。
特区或者试验区建设就是要以开放促改革，以体制创新促体制改革。中国在这方面，已经走过了30多年的历程。今天中国面临新的局面，特区和试验区也具有了新的使命。从这个角度看，还有很长很长的路要走。
（作者系新加坡国立大学东亚所所长 郑永年）
