杨靖旼：从移民治理角度思考《中华人民共和国外国人永久居留管理条例（征求意见稿）》

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杨靖旼：从移民治理角度思考《中华人民共和国外国人永久居留管理条例（征求意见稿）》

2020年3月2日

作者 | 杨靖旼，深圳大学城市治理研究院研究员

2020年2月27日，司法部发布《外国人永久居留管理条例（征求意见稿）》，有关单位和各界人士可通过登录司法部官方网站或邮寄信函等方式提出意见建议，引起了很大的社会反响。从移民治理的角度看，我个人认为《条例》的最大的亮点在于第六条、第七条、第八条与第九条。这些内容对中国移民治理体系建设意义深远。

首先该《条例》强调了国家主管部门之间的工作协调机制与信息共享。针对协调机制，熟悉外国人管理工作的同志都很清楚，涉及外管领域的主管部门较多，相关部门更多。过往由于协调机制欠缺或协调不顺畅、非常态，给涉及需要多部门共同应对的外国人管理工作带来诸多挑战，例如社会与网络舆论最为关注的来华留学管理、外国人逾期居留、非法务工等等。外交外事部门驻外使领馆、国家移民管理局、人社部、科技部等主管部门如能建立长效常规性协调机制，将使这些问题得到迅速、及时、有效，甚至预警性的应对。外国人服务管理，是一个精细化、规划化的复杂程序，需要涉及包括社会多元的维度的政策法规予以支持。各部门针对外国人管理出台的相关政策法规，由于主管领域、侧重点、关切点不同，出台前如果没有经过部门间的密切协作，容易阻碍相关政策的执行效果，出现各部门政策间衔接不顺畅、甚至相互矛盾。当然这次疫情的暴发同样还强调了主管部门同诸如卫健委、交通部、工信部等密切相关部门的协调合作。

另一方面是信息共享。中国的各类统计数据由各个不同部门搜集掌握。各部门的统计口径、统计方式多有不同，尤其涉及外国人的数据，有来自外交部驻外使领馆的签证件数、有来自国家移民管理局的出入境人次与居留许可件次、人社外专部门的工作许可件次等，这些数据尤为重要，如果不经各部门长期合作与协调，很难为管理提供重要依据。如果形成稳定、及时、通畅的信息共享机制，尤其在教育部、工信部、金融部门、税务部门、通讯部门掌握的外国人在华轨迹方面的信息支持，以往的很多管理难题、群众关心关切的问题都能有效应对，还能有效应对应急管理风险。

第二，建立居留政策进行定期评估调整机制。这项规定能够让中国的永久居留制度同其他西方发达国家一样具有制度弹性与灵活性，可以根据中国社会经济发展的实际需求做出回应。世界与国内发展形势瞬息万变，国内区域发展差异较大，就业形势、需要人才的行业、领域与具体数量，甚至评判人才的标准，都在不断发展变化。在法规出台时，不能涵盖所有可能出现的情况，因此，只有保持机制的调整，才能让中国的居留政策因时制宜，即使应对不同情况。

第三，《条例》针对国内群众、用人单位最关心的问题，留下了具体、详尽、可操作的政策发展空间，也就是移民管理部门会同科技、人社适时制定积分评估政策。因为正如昨天与今天网络上群众反映的忧虑，我们国家的永居政策针对的外国人素质、社会贡献和守法守规程度是否达标，这一点，在过往的永居政策中已经有了严格、甚至是苛刻的评价体系。正因为苛刻，使得原本来华的外国人针对于中国总人口基数过小，能够获得中国永居资格的外国人更少，以至于虽然时存已久的外国人“永久居留”制度这一概念，还始终不为国内社会所广泛熟知，导致误解重重。无论对于国内民众或是来华外籍人士，对其资质的评估，除了已有的门槛规定之外，还应该以发展的眼光对待人素质的提高、社会融入能力的提升、技能的精进。这需要一个中长时段、动态的资质评估。这恰好是能够消除许多群众对永居制度合理质疑与忧虑的良好途径。例如，广大社会群众关注之一的跨国“骗婚”或假结婚、假“专家”问题，是可以通过精密、长期、分时段的评估制度进行有效抑制，同时也能让早已在中国结婚定居、已经育有第二代、第三代中国公民的、对中国抱有真挚认同感的外国人真正获得“永久”居留资格。许多发达国家就是以各种类型的积分考核动态衡量是否给予外国人永久居留权利。

对于人才的具体评价，其实并不合适由国家层面的法规做出过于具体的规定，这反而不能保证《条例》的科学性与灵活性。中国每一个地区、行业、甚至用人单位，都对“人才”的含义，对“贡献”是否“突出”，是否“紧缺”，理解各有不同。正如当前疫情紧迫时，国家认为最突出的科研贡献方式是攻克防疫难关。而如果在平日间，人才评估规则更强调期刊、著作发表、人才“称号”与各类奖项。东、中、西部地区因为经济条件的差异，对人才吸引力不同，同样也门槛差异。但入上述所说，尤其针对科学的技术移民，《条例》为积分评估留出了未来政策发展空间。《条例》为中国提供了尤其是发展针对技术移民的积分评估机制提供空间。如果机制能在社会主义先行示范区深圳等此类地区先行先试实验，能为中国发展网罗更多国际精英。

第五，在网上公开永久资格申请的相关程序，是推动移民管理政务公开化做出的重要努力。公开透明的方式，既可以减少国内群众对永居申请，也让外国旅华人士能够更清楚、透明的了解具有治理现代化能力的中国，如何以开放、包容、法治建立外国人永居制度。

最后且最为重要的是，《条例》是中国移民治理现代化、法治化进程中的重要一环。我们解读《条例》不能割裂我国的相关法律体系。中国目前还没有成体系的移民法，这不但影响了移民治理工作的开展，还与中国目前中国对世界的吸引力、世界大国的身份并不匹配。所有成型的法律法规、政策体系都并非一蹴而就，需要多方、多角度审慎考量、长期磨合，严格遵循中国的立法、政策制定程序的。《条例》能够走到意见征询阶段，就是一个漫长的过程。我们的相关主管部门一直在努力，各管理与主管部门的治理思路与理念已经向着治理现代化要求快步向前迈进。但我们必须看到，由于中国移民相关法律法规方面存在的巨大空缺，客观上导致一系列管理困难，妨碍了中国移民治理现代化能力的进一步提升，甚至妨碍了中国国民对“移民”治理的知识增进，造成误解不断。

我国当前移民治理领域最重要成文法律是2012年出台、2013年实施的《中华人民共和国出境入境管理法》，其中47-49条对外国人永久居留做出法律规定。针对司法部征询意见过程，社会网络评论中最常提到的《条例》对外国人“不严格”，诸如必须规定外国人必须遵守中国法律、不得享受超国民待遇等看法，实际《中华人民共和国出境入境管理法》22-28条中已经做出严格规定。

我们在该项法律中，虽然有关于永久居留的相关法律条文，但在具体运行的过程中，仍因为巨大的留白造成获得永居资格的外国人在华的正当权益很难得到充分实现，例如持永久居留证（身份证）的外国人，在银行开户、酒店住宿这些日常工作生活中遇到各种困难。同时，单一的法律条文，在没有其他法律法规解释、支持的情况下，也无法解决移民管理者实际工作的困惑，尤其是针对外国人资格的评估、审核。《条例》的成文发布，算是我国移民治理法治化进程中的一小步，但却是背后中央、各移民管理部门、移民事业工作者、对中国社会有巨大贡献的外籍人士、中国社会力量一起努力多年的一大步。从永居《条例》到技术移民，从各个移民体系中不可缺少的核心环节中环环相扣，正是建立具有战略性、前瞻性、科学性、成体系的现代移民治理的第一步。这显示了中国移民治理法治化的决心，尽管困难重重。

这两天出现在司法部意见征询中的评论，能感觉到国内群众对外国人管理方面的关注热度。社会各界对《条例》的相关建设性意见需要被认真地、包容地对待，这在中国立法过程中必须坚持。与此同时，带有明显种族歧视网络的负面舆论，也需要国内社会谨慎看待与重视。尤其是当前在中国抗击新冠病毒的关键时刻，我们自身也正是种族歧视的受害者。此时，我们更应该与世界人民一起，旗帜鲜明地反对一切形式的种族歧视。

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