2020年03月10日

薛澜:危机管理——转型期中国面临的挑战

作者:薛 澜



专家简介

薛澜,全球化智库(CCG)学术委员会专家,清华大学苏世民书院院长。



摘 


  本文通过对中国的现有社会状况的描述,全景地勾勒出目前我国危机形态的特点,并因循社会、组织到个人的逻辑过程,揭示社会转型期我国危机事件高频发生的潜在诱因,说明危机事件的常态性以及进行危机管理体系建设的紧迫性;最后,在解析我国现有的危机管理理念和系统设置的基础上,结合发达国家的危机管理经验提出建立我国危机管理体系、实现"危机管理常规化"的政策建议。

  关键词:危机管理 社会转型期 中国 社会危机事件 危机管理常规化 管理理念 政府形象

  对于转型期的中国而言,有效、及时、和平地处理各种类型的危机事件已经成为今后一定时期内我国各级政府必须高度重视的重大挑战,如何处理好社会危机事件将直接关系到政府在公民心目中的权威地位和良好形象,直接影响着我国政治稳定和经济发展。

一、概念界定:危机与危机管理

  (一)危机

  本文把所探讨的危机界定为对一个社会系统的基本价值和行为准则产生严重威胁,并且在时间压力和不确定性极高的情况下,必须对其作出关键决策的事件。危机事件的决策环境相对于政府的常规性决策环境往往是一种非常态的社会情境,是各种不利情况、严重威胁、不确定性的高度积聚。实际上,对于危机事件的认知与界定,依据不同的划分标准可以分成不同类型。

  从抽象特性上来看,危机事件一般具有以下四个特征:(1)突发性和紧急性:组织所面临的环境达到了一个临界值和既定的阈值,组织急需快速作出决策,并且缺乏必要的训练有素的人员、物质资源和时间。

  (2)高度不确定性:事件的开端是无法用常规性规则进行判断,而且其后的衍生和可能涉及的影响是没有经验性知识可供指导的;

  (3)影响的社会性:对一个社会系统的基本价值和行为准则架构产生严重威胁,其影响和涉及的主体具有社群性;

  (4)实质是非程序化决策问题:管理者必须在有限的信息、资源和时间(客观上标准的“有限理性”)的条件下寻求“满意”的处理方案,迅速地从正常情况转换到紧急情况(从常态到非常态)的能力是危机管理的核心内容。

  (二)危机管理

  对于危机管理,从最广泛的意义上说,危机管理包含对危机事前、事中、事后所有事务的管理。危机管理的任务是尽可能控制事态,在危机发生后把损失控制在一定的范围内,在事态失控后要争取重新控制住。就其本质而言,危机管理是一种非程序化决策,这类决策极为复杂而困难,往往关系到组织的安危。有效的危机管理需要做到如下方面:移转或缩减危机的来源、范围和影响;提高危机初始管理的地位;改进危机冲击的反应管理;完善修复管理,以能迅速有效地减轻危机造成的损害。

  当然,除了基于时间发展脉络的基础作为建立现代危机管理体系的分析框架外,还可以根据危机基于管理学上的本质特征选择组织行为分析框架(危机中的主体行为分析)和决策过程分析框架(危机决策流程)进行辅助分析,这有利于更深入地理解危机的诱发根源和危机管理的战略要义。

二、中国转型期的危机形态:危机事件高频发生

  十六大报告中明确指出:“面对很不安宁的世界,面对艰巨繁重的任务,全党同志一定要增强忧患意识,居安思危,清醒地看到日趋激烈的国际竞争带来的严峻挑战,清醒地看到前进道路上的困难和风险,倍加顾全大局,倍加珍视团结,倍加维护稳定。”现阶段我国正处于经济转轨和社会转型的过程中,政治经济改革已进入社会结构的全面分化时期,改革开放触及到深层次的体制性问题,社会制度系统(经济制度、政治制度、法律制度和家庭制度)都存在一定程度上的制度变迁,在社会发展序列上恰好对应着“非稳定状态”的频发阶段"。在这样的变革过程中,利益和权力将在不同的主体之间进行重新分配、转移,形成诸多不稳定因素,也就存在形成不同危机的可能。就现实观察而言,我国转型期的危机形态总体上体现出以下几个特点。

  (一)危机事件涉及的领域多元化

  进入20世纪90年代以来,我国不仅接连发生重大的自然灾害,而且随着社会的转型,在政治、经济和社会等各个领域也都发生了程度不同的危机事件。

  在经济领域里,由于国有企业改革尚未到位、农村发展不足、移民安置不当等因素引起的群体性事件常有发生。在政治领域,由于转型期我国政府职能的界定尚未完全明晰,腐败渎职现象严重,已经成为中国“最大的社会污染”,厦门远华等一批大案要案,更是严重影响党和政府的公信力。在司法领域,“关系案”、“人情案”、“金钱案”以及执法犯法等司法机构腐败滥用职权、有案不立、重罪轻判、裁判不公、执行不力等现象,很可能造成社会矛盾激化。在国际上,中美撞机事件、我国驻南斯拉夫大使馆被炸、中国客车从吉尔吉斯回国途中被烧毁多人遇难等事件,都预示着中国有可能面对种种外交危机和跨国危机。

  (二)危机事件呈现高频次、大规模

  近几年我国发生多起严重的安全事故,尤其是矿井重大安全事故接连不断,特别是同构性的重大事故的接连发生,在一定程度上已经成为社会经济生活中的阴影。据国家安全生产监督总局介绍,我国现正处于第五次安全事故频发高峰期。与此同时,各地严重的治安案件数量不断增加,地区性的恶势力有所抬头。而且,带有黑社会性质的犯罪团伙的头目往往有“保护伞”、“黑后台”,甚至有执法机关人员通风报信、协助作案。此外,在近年来出现的一些群体性冲突中,参与及波及的人数也越来越多。

  (三)危机事件的组织性、暴力性、危害性加强

  据信访部门调查,近年来发生的群体性事件,绝大多数幕后有人策划、煽动和组织,较大规模的群体性事件更是如此。随着组织性趋向明显,群体性事件呈现出持续性和反复性的态势,闹事方式不断升级,规模不断扩大,对抗性不断加剧。日益增多的各类群体型突发事件不仅交通要道受堵造成了严重的经济损失,而且这些行为的出现,无形中破坏了社会整体的行为程序,具有十分危险的群体行为误导可能性。一旦社会的安全管理体系出现失控(诸如民用爆炸品、枪支的管理),发生类似石家庄、陕西横山爆炸等惨案,其后果显然是不可想象的。

  (四)危机波动方式多元,震动频度增大

  由于目前危机事件的发生往往涉及社会不同利益群体,敏感性、连带性很强,聚集效应明显,而且随着社会信息化的发展,传播渠道多元化,国内外各类反动势力有机可乘,利用我国政府旧有的处理方式和群众心理,在各类高科技的信息技术的支持下,制造各种谣言惑众,煽动群众采取过激行为。尤其在各类民族问题以及邪教的处理问题上,分裂势力和邪教组织往往利用网络,散布反动言论,组织地下非法活动,唯恐天下不乱!。着危机波动方式朝着多元的方向发展,危机事件可能引起的震动频度明显增大。

  (五)危机事件国际化程度加大

  伴随着全球化的进展,危机事件的发生也具有了一定的国际互动性,这增加了危机事件的应对难度。第一,随着改革开放的不断深入,我国与世界的交流日益广泛,国际社会在经济、政治和文化等方面的重大变化都会程度不同地波及到我国。特别是“9·11”事件发生后,一些利益集团和组织利用非军事方式和手段,对敌对方的一些战略目标进行非常规袭击,这种现象引起了国际军事理论界和安全专家的密切关注。

  第二,随着与外界交流的增强,国内的极端个人及组织往往与各类国际反华势力紧密勾结,互为呼应,严重危害我国国家安全。第三,随着中国的稳定发展,中国公民在境外的人身、财产安全也常常受到威胁,成为各类恐怖主义直接或间接的目标。

三、我国转型期危机频发的诱因

  对于我国进入危机频发期的原因,我们将因循社会、组织到个人这样的逻辑过程进行分析。在社会的分析层次里将具体分为政治、经济和文化三个角度;由于我国为政府主导型社会,所以将组织的分析主要局限在政府,并将其归入到政治体制里一并考虑;对于个人视角,我们将基于人性中的挫折—攻击理论和曲线,对我国社会中存在的不满意程度进行刻画,诠释可能的危机诱发路径。

  (一)社会及组织层面分析

  1.经济发展具有不均衡性。改革以来特别是在90年代下半期,中国社会收入的分配格局发生重大变化,从全民“分享型”或“共享型”增长到“部分获益型”增长,从全民“非零和博弈”增长到“零和博弈”增长"。在国家范围内,人与人、人与集团、国家与国家之间围绕各自的经济利益在市场逐渐成熟的过程中,资本市场的集聚效应作用日趋明显,地区及个体的贫富差距迅速拉大,这主要体现为:首先,城乡居民收入差距在不断扩大,公共服务水平与可及性十分悬殊;其次,地区发展差距进一步扩大,极化指数迅速上升且达到历史最高点;第三,从国际形势来看,旧秩序与酝酿中的新秩序的相互并存和矛盾冲突,使得全球经济格局中内含了极大的结构性张力和紧张;第四,在目前发展格局中,人与自然的不和谐也日益成为增长的瓶颈和社会不稳定的基础燃烧物质"。

  2.政治体制改革有待深化。社会结构剧烈变动及政治体制改革相对滞后交互作用造成的传统权力结构畸变和传统权威模式的失效,使得旧的政治社会体制控制宏观、协调矛盾、平衡冲突、扼制腐败的主动性和能力有所减弱,于是危机的出现就具有了体制性的诱因。

  首先,虽然行政观念和政府职能的转变、政府效能的提高取得了一定的成绩,行政管理体制、行政管理方式和行政思维模式仍有待于进一步同市场经济的基本要求接轨。其次,来自信息技术的挑战与机遇也对我国公共管理的实际运作方式和根本民主制度产生了深远影响。第三,市场化浪潮的兴起对公共管理本质的冲击和全球化对公共管理范围和结构的影响。第四,“非正式规则”的存在使得立法和司法过程存在着缺陷,行政和司法领域的腐败加剧中国的黑社会性质组织的迅速滋生和发展。

  3.传统道德文化体系的失稳。由文化矛盾引发或支持的冲突和危机,其根深蒂固性和持久性要远甚于其它原因直接引发的危机。在经历了西方社会发展的冲击和建国后的几次文化变革中,传统的孔儒思想体系说教功能逐渐弱化,出现一定程度的信仰危机。在社会经济的快速发展中,教育发展滞后,社会道德、公共伦理出现失范,腐败的社会风气使道德基础发生动摇,网络时代的生活方式已经严重冲击着旧有的道德规范体系,道德虚无主义情绪逐渐蔓延。严重的规范缺失和规范偏离、社会结构变迁的加剧以及科学技术的飞速发展,导致了人们在不断出现的新的行动内容和选择标准面前缺乏必要的规范引导和约束;既有的规范系统在急剧变迁的社会生活之中的紊乱,也造成了人们在具体行动中的严重偏离和越轨。

  我国目前可能存在的社会组织层面的危机引致因素决定了在今后的一段时期,我们必将面对各方面的危机。从诱因来看,危机的实质就是潜在的各种社会矛盾与问题积聚激化后的表现形式,或者说是冲突的人群试图通过非常规或极端的方式,促使有关政府部门解决没有预见或长期无力解决的问题。从本质上看,我国目前危机事件的主体性质为非政治性,主要的目的还是在于对社会公民权和利益的维护,关注弱势群体,寻求社会平等,但也不能排除具有一定政治目的或寻求某一社会利益集团局部利益的行为动机。

  (二)个体行为层面分析

  在民众间对于社会稳定的整体局势的主观看法上,社科院“我国社会稳定形势研究课题组”、中纪委的调查以及中央党校课题组对地厅级党政干部的调查都得到了相似的结果:腐败、国有企业、收入差距、下岗失业、农民负担等成为社会关注的热点问题%。在社会个体的满意调查结果显示,对社会生活不满者(不太满意和非常不满意)以及满意者(指非常满意和比较满意)比例都在增加,出现“两级同化”趋势。就具体群体而言,对社会生活满意度最低的群体包括:下岗失业人员(就业角度)、低收入人群(收入水平角度)、收入水平下降的人群(收入增减角度)、处于壮年之间的人群(年龄角度)、下岗工人和非技术工人(职业角度)、初中和高中文化程度被访者(文化程度)。

  尽管我们大体上满意的人群要多于不满意群体,但是在绝对数量上仍然十分庞大,而且主体都是可能进一步被边缘化的弱势群体。此外,在社会机制运作中,这一部分弱势群体不仅是在经济生活中处于底层,而且在民主政治生活中参与程度也很低。在无法感知自身境况改变的希望下,尤其面对中国媒体受政府主导的运作方式以及非制度化渠道的匮乏,这些充满不满情绪的个体就会变成影响中国社会稳定的“燃烧物质”,在一定的突发事件“导火索”作用下,就可能发展成为破坏性的社会危机。

四、中国危机管理现状分析

  为了最大程度地限制和避免公共紧急状态给民众的生命和财产、政府正常的管理活动和社会的基本秩序所造成的危害,世界各国都采取了相应的措施和对策来处理与状态有关的危机事件,采取的措施主要包括立法、完善机制、机构建设等几个方面,而目前我国在旧有体制下成长的传统危机管理模式在这几个方面都存在不少问题,因而很难及时、有效地处理危机事件的全球性危机。

  (一)中国危机管理的立法现状

  为有效应对各种危机事件,世界各国首先开展的工作就是制定相关的法律,统一规定政府在处理危机事件中的职权和职责,确定依法对抗紧急状态和危机情境的法治原则。有的国家(如土耳其、加拿大)制定了对付各种公共紧急状态的统一的《紧急状态法》;有的国家成立了处理各种紧急事务的国家紧急事务管理机构——如美国的联邦紧急事务管理署。

  而我国目前对公共紧急状态和危机情境的对抗手段比较分散。从立法角度来看,我国先后制定了对付社会动乱的《戒严法》,对付重大自然灾害的《防震减灾法》、《防洪法》和《消防法》等,不过这些法律本身具有很强的独立性,部门管理的色彩很重,在突发性危机事件的应对上也存在协调等多方面的问题。同时,我国也没有从国家安全的高度制定长期的反危机战略和应急计划,使得各地区、各部门以及各级政府的危机预警能力和相互之间的协同能力较低。

  (二)危机管理的预警和快速反应机制

  预警机制和快速反应机制是危机管理中两项最基本的制度,能够最大程度地减少由于公共紧急状态给民众生命和财产所造成的损失和给正常的社会秩序造成的巨大破坏。其中,预警机制可以帮助政府对分阶段期间内可能会发生的各种形式的危机事先有一个充分的估计,并做好应急准备,选择最佳应对策略;快速反应机制则可以增强政府在处理危机事件中的能力,同时还可以最大限度地维护政府在公共紧急状态时期的合法性和权威性。

  由于我国目前没有统一的国家紧急事务管理机构,不能把危机的前期控制过程纳入政府长远的战略目标、规划与日常管理中;政府也没有从国家安全和国家利益的高度制定反危机战略,导致政府很难发现危机发生之前特定潜伏期的种种外部表征,而在危机爆发后处理过程中政府往往仓促上阵,形成撞击式的被动反映模式。同时,我国目前对危机事件的快速反应机制也不能完全适应危机管理件的要求,主要表现为危机管理各部门彼此独立,政府对单项危机事件的快速反应能力比较强,而对需要各种资源协同运作的复合型危机的快速反应的效率比较低。

  (三)危机管理的综合协调机构

  面对层出不穷的危机事件,最为关键的就是建立核心的危机管理综合协调机构,专门应对各种各样的自然灾害和人为事故。目前发达国家都根据自己的情况,建立适应本国国情的国家安全决策机制和危机应对机制,囊括和涵盖了国家安全和危机的界定、预警、智囊参谋、决策和执行等机制和相应的部门,其体制内的人、财、物也都有相当充分的保障。在处理实践上,各国有着诸多的历史案例(如古巴导弹危机、各类生物疫病危机等)。

  我国在国家层面的实际运作上,至今仍缺乏具有会商决策功能的综合体系和综合协调部门,也没有建立起处理不同危机事件之间的协调机制,一旦需要动用各方资源的重大危机爆发,或是多种危机事件并发,可能会使政府在处理危机事件中的政策不能很好地加以协调,从而严重地影响政府处理紧急事务的效率。同时,由于目前政府实际部门设置中并没有专门的应急处理危机的综合性管理部门,决策主要由相应的行政领导决策,往往存在地区主义、形式主义的问题,迟报、漏报、甚至瞒报紧急重大情况和事件的情况比较严重。

  (四)危机管理中的社会应对能力

  危机实质是对一国社会应对能力的综合考验。美国社会在“9·11”事件中表现出的内在有序和恢复能力,不仅仅来源于其法治化程度,也取决于政府对全民危机教育的重视。在美国,紧急事务管理目前已经发展成为一门新学科,在灾难防治与紧急应变上发挥极大的功效。而在中国,我们的公民素质教育体系、公务人员的培训系统、危机意识和实际应对能力的训练都十分匮乏,更无从谈及其中危机状态下的心理防范、法律救助和心理援助。一旦发生危机,组织和个体的危机应对大都依赖于本能的自我反应,连自身的生命保护都很难实现,灾难程度常常急剧蔓延。

  (五)危机管理中的信息披露机制

  危机事件所涉及的公共信息不同于国家安全信息,应该及时、公开、透明地披露,降低公众获取信息的成本,稳定公众的信心。全球化和信息多元化使得政府对信息来源渠道的控制减弱,如果政府在危机事件发生时,若仍采取传统的“外松内紧”的宣传策略,容易使自身限于被动。然而,我国现行的媒体政策受现行的法规、政治体制等因素的制约,在危机报道方面存在以下两大问题:其一,有些灾害发生地的政府为自己开脱责任和逃避法律制裁,阻挠媒体公正介入事件报道,不让公众了解危机事件真相。其二,在危机事件的报道中部分媒体出于对商业利益的追逐,人为制造热点、炒作新闻。上述问题要求建立政府与媒体之间的良性互动机制,既保证媒体的新闻自由,又能保证政府对其进行必要的管制。

五、中国亟待建立现代危机管理体系

  借此次非典型肺炎事件之机,参照国际经验和美国“9·11”事件的发生,并结合我国现实,我们建议:政府应当从法律、机构、人员、社会意识、民众技能等多个方面,从危机的预警准备、危机的快速反应、危机后的学习等不同环节,加快我国现代危机管理体系建设,增强社会整体的危机意识、自学习能力及自我适应性,构筑一个从政府、军队、媒体到民间组织等全方位、立体化、多层次、综合性的危机应对网络,做到危机管理常规化。

  (一)我国各级政府必须树立正确的危机意识

  凡事“预则立,不预则废”,形成完善的危机管理体系,首先必须树立正确的危机意识。“居安思危,思则有备,有备无患”,各级政府首先要从关系党和国家进一步生存发展的高度认识危机管理的重大意义,“安而不忘危、治而不忘乱、存而不忘亡”,保持敏感度;同时要根据时代发展,及时了解非传统威胁形成的各种可能(尤其是要清醒看待各类事件的联动性和个体及各类极端组织可能对社会形成的破坏力),实时调整、更新危机应对战略。

  (二)尽快建立常设性的危机管理部门,制定权责明晰的危机反应机制

  在国家层面上尽快建立具有会商决策功能的综合体系和常设性的危机管理的综合协调部门,协同各方面专家,对各类危机事件进行划分总结;在国家安全的高度上制定长期的反危机战略和应急计划,在地方各级层面上也应相应地设立相关部门。在反应机制中,对于发生的危机事件,要设立第三方性质的独立调查制度,公正甄别事件诱因;同时要保持适度的新闻自由度,建立有效的公共危机沟通机制;改革各级政府信访机构职能,在机构实现一定程度的纵向设置,切实发挥社会稳定安全阀作用。

  (三)开展危机管理素质教育,增强社会应对能力

  我们必须重视全民的危机管理教育,一方面尽快开展在公务人员中的危机应对情景训练,这一点可以结合目前正在大力推动的公共管理硕士职业教育进行推广;同时对普通民众开展危机应对教育,了解各种灾难发生的科学过程,掌握一定自我保护的方法,增强危机应对能力。

  (四)加强政研合作,大力推进危机管理研究

  我国近几年在现实的触动下才开始对危机管理有所引入,自身的研究十分匮乏,这就需要各级部门要尽快推动有关危机管理研究,其中重要的是各级政府能够和适合的科研部门进行通力合作,选择实际案例,建立各类危机事件的案例库,并从理论总结到实践操作全方位寻求符合我国国情、政情的解决方案。尤其对于西方国家众多历史实例要深入剖析,着重观察总结美国政府采取的应对措施,从不同角度跟踪收集。

  需要强调的是,危机管理体系的形成并不能保证社会的安然无忧,长治久安根本上还是取决于公共治理结构的优化。所以危机管理的最佳途径是优化程序性决策从而有效避免危机的发生。在进一步的深化改革中,更为重要的是改革各级政府的绩效考核体系,增加综合性社会发展要求,减少单纯的指标性要求;加快电子政务建设,切实实现各级政府运作的公开化、程序化、透明化,扩大公民的政治参与,加快公共治理结构的优化。


文章选自澎湃新闻,2020年3月6日


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